发布时间：2021-07-10所属分类：法律论文浏览：1次
摘 要： 目前，我国尚未制定统一的紧急状态法，在已有的零星分散立法中，《宪法》仅就紧急状态的决定和宣布机关作了原则性规定，并未涉及紧急状态下政府的权力行使、公民的权利保障等诸多重要问题。目前已出台的《防洪法》《防震减灾法》《传染病防治法》《治安管理
目前，我国尚未制定统一的紧急状态法，在已有的零星分散立法中，《宪法》仅就紧急状态的决定和宣布机关作了原则性规定，并未涉及紧急状态下政府的权力行使、公民的权利保障等诸多重要问题。目前已出台的《防洪法》《防震减灾法》《传染病防治法》《治安管理处罚法》等特别法、专项法，其领域性、行业性、专业性明显，《突发事件应对法》亦存在诸多问题，难以在危机事件和紧急状态下发挥应有的法制保障作用。从2003年“非典”事件和新冠肺炎疫情防控中可以看出，在统一的紧急状态法缺位的情况下，一旦在法律尚未健全甚至尚未制定“特别法”的领域发生紧急危机事件，就会出现无法可依、不便应对、低效处置的局面。在多次危机事件应对中，国家体系的中央和地方责任不清，政府行使权力与履行职责程序不明、应急措施不到位，个人和集体权利义务不明确等诸多问题逐渐显现。因此，我国应急领域亟需一部与国家应急管理体系建设相匹配吻合的综合法或基本法，以此作为我国一切紧急状态下应急行为的基本法律依据。构建紧急状态法律体系，能否进一步推动我国应急法治化建设?这成为当下学者们热议和关注的话题。
5月28日至29日，由中国人民大学法学院和应急管理大学(筹)共同举办的“紧急状态的类型化和立法研究”高峰论坛在华北科技学院召开。本论坛是中国人民大学法学院教授莫于川主持的国家社科基金重大项目首次研讨会。来自众多高校和专门机构共计约40位专家学者出席了本次论坛，另有20余名专家线上参会，共同助力中国特色紧急状态的法治化研究。
紧急状态法治化应时之需意义重大
我国法律中最早出现“紧急状态”概念的是1990年制定的香港基本法。其后，1992年制定的专利法、1996年制定的戒严法等法律使用了“紧急状态”概念。2004年修宪，将“戒严”修改为“紧急状态”，规定全国人大常委会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，国家主席“宣布进入紧急状态”，国务院“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”，“紧急状态”上升为宪法中的概念。
2004年修宪后，十届全国人大常委会将制定紧急状态法列入立法规划，在起草过程中将法案名称改为《突发事件应对法(草案)》。草案说明提出：宪法规定的紧急状态和戒严法规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段，实践中很少适用。即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法、戒严法等法律作出决定。然而，随着各类风险的发展演变，风险危机的日益增多，紧急状态立法思路又一次被学界和社会所重视，制定紧急状态法的呼声愈高。但是，由于当前我国的大应急体系仍处在不断发展完善的过程中，且紧急状态立法的思路和方案尚未成熟，紧急状态法律体系建设进程仍处在探索发展阶段当中。
对此，中国法学会宪法学研究会会长韩大元，在此次论坛中介绍了紧急状态立法的紧迫性。此前2003年“非典”时期，因为学界缺乏共识，紧急状态立法错过了最宝贵的时机，但新冠肺炎疫情使紧急状态又重新回到人们的视野之中。他建议，相关研究单位应以“要报”形式上报紧急状态立法建议，把紧急状态法补充列入全国人大的立法规划中，抓紧立法。
北京大学法学院教授湛中乐在论坛中表示，最近几十年来，我国所经历和耳闻的天灾与人祸都在提醒着我们，有必要构建中国特色的紧急状态法治体系。紧急状态概念的梳理和范畴的确定是紧急状态立法共识的前提，同时需要考虑非常态法治中遵循的基本原则，与常态下相比的区别和共性，紧急状态的法律概念及范围，集体人权和个体人权、自由与秩序、民主与效率的矛盾冲突等问题。
清华大学公共管理学院教授于安表示，从目前应急相关法律的实施效果来看，相关立法与实践需求还有差距，尤其体现在制度设计与应用条件不匹配、立法设计与当前安全观不适应、安全与发展的关系不协调等方面。对此，相关研究采取类型化的方向是正确的，不同类型的紧急状态采用一套程序会产生很多问题。此外，相关风险模糊了常态与非常态的界限，行政与法律的结合是必要的，如何将法治体系与行政应急体系相结合，以技术克服灾难，是未来发展的重要方向。
西北政法大学教授王周户表示，紧急状态立法具有现实性和必要性。在应急法治中要坚持习近平法治思想，紧急状态立法要尤其注意五个性质：一是辩证性，要处理好应急与常态，救济性与专业性，疫情防控与经济发展，应急与社会生活之间的关系;二是系统性，应急法治中存在一个顶层设计、体系化的规范需求;三是时代性，体现在通过全面深化改革，在新时代下坚持和完善中国特色;四是特色性，中国文化和中国问题的不同，导致一些国外制度拿到中国就没有实施的土壤和必要。
中国人民大学法学院副院长王旭表示，从立法质量、人民需求、法制统一等方面，可以肯定紧急状态立法符合习近平法治思想的要义。同时，紧急状态本身并不是外在于法治的概念，是宪法所创造出来的一种例外的规范。王旭教授还提示了紧急状态立法的六大要素：行政权、信息、时空、物质保障和公共服务、公民权利、事后重建。
世界多国积极探索紧急状态法治模式
据悉，自2020年初全球疫情大暴发至3月中旬，全球约有43个国家为应对新冠肺炎疫情宣布进入紧急状态，其中法国、韩国分别为“战时状态”、“战争状态”。世界上有关紧急状态的立法案例较多，但又各有特点，值得分析借鉴。中国政法大学比较法学研究院院长解志勇，归纳了世界各国紧急状态四大立法趋势，一是高度重视突发事件应对法律体系和应急预案体系的建设，各国把应急立法和应急预案置于同等的位置来准备。二是授予政府充分权力的同时，也对权力进行严格限制，防止政府滥用权力，以保护公民的基本权利。三是高度重视突发事件预防和应急准备工作，努力避免或者尽量减少进入紧急状态，避免打破社会平衡。四是高度重视突发事件的统一领导和综合协调机制的建立。
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中国法学会宪法学研究会副会长王磊教授表示，多国在宪法中有紧急状态的规定，以缅甸为例，其宪法中第11章专门规定紧急状态，从提出的主体、事由，总统的权力，军队权力范围，公民的权利，什么时候宣布停止等方面都做了详细规定，在程序和实践上有值得我们借鉴的地方。
四川大学法学院特聘副研究员范继增，围绕欧洲人权法院审查紧急状态下缔约国克减基本权利的困境与改革方案进行主题发言。其指出紧急状态已经成为国际法的一部分，欧洲人权公约第15条对紧急状态进行了规定。二战以后，紧急状态成为欧洲人权规范一个目标。欧洲人权法院在审查紧急状态下缔约国克减基本权利时高度尊重各国对紧急状态条款的裁量权。
北京外国语大学国际组织学院讲师莫菲，就法国在新冠疫情暴发后的巨大抗疫压力下对紧急状态法进行调整变化的情况做了考察介绍。法国在原先专项法确立的紧急状态之外，通过修改《公共健康法典》新增一章9条建构了一套针对卫生紧急状态的新体制，形成了《1955年紧急状态法》所规定的“紧急状态”和《公共健康法典》规定的“卫生紧急状态”双轨并行的体制。
从此次疫情应对中可以发现，世界各国应对危机事件有共性，也有各自的特点，当然也分别暴露出某些弊端。因此，我国在构建紧急状态法律体系的过程中，应发掘世界各国的共性和优点，结合自身的个性，创新制定中国特色的紧急状态法律体系。
完善中国特色紧急状态法制与规范体系
在此次论坛中，中国人民大学法学院教授莫于川对我国紧急状态法治提出五点核心见解：第一，紧急状态法治体系是中国特色国家治理体系和治理能力的重要组成部分。第二，必须认识到中国情况与国外情况大不相同。国外紧急状态法治有很多的制度实践，但中国在标准意义上的紧急状态法治实践不多，但这并不意味着我们不需要紧急状态的法律概念、法律制度和法律体系。第三，迄今为止，我国现有紧急状态立法有零散的专项立法和附带立法，但不成体系，缺乏力度，不便操作，很少运用。第四，新的立法、修法中也存在不衔接等隐忧。第五，采取“1+5”的研究新思路，即在习近平法治思想的指导下，以紧急状态的问题困境、基础理论、国际比较、类型化分析、中国特色的立法模式为主要内容，明确紧急状态的立法模式，构建紧急状态法律制度体系。
面对当前我国社会风险复杂交织的严峻形势，紧急状态所面临的场景不确定性增强，紧急状态法治框架和理念如何把握?中国社会科学院国际法研究所所长莫纪宏，提出了复合型紧急状态这一概念。他认为，应急管理机制的关键是避免事件进一步扩大或事态加重，使财产和人员的损失最大化减小。从我国立法来看，现有的应急管理机制采用的单一形态，如《防震减灾法》是为了防御和减轻地震灾害，《防洪法》是为了防御、减轻洪涝灾害。然而，现代突发事件呈现高度复合化的趋势，未来需要考虑单一形态的应急管理机制能否很好地应对多种灾害同时发生的情况，最大程度减少财产和人员损失。
针对紧急状态中的具体事件特点和类型，与会专家们纷纷献出各自的“锦囊”。应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮指出，我国公共卫生法多、散、杂的特点决定了体系化的必要性，现有的应急法和卫生法框架下的两种体系化思路各有弊端，对此需要在应急视角下，通过区分日常监管法制、常规应急法制和紧急状态法制的不同情景来重构公共卫生法体系。中国法学会立法学研究会副秘书长孟涛指出，目前的应急管理立法与突发事件立法存在冲突，应当构建一个大范围的突发事件应对法，将公共卫生、社会安全都纳入，并制定紧急状态法，同时发挥国家监察委的功能，重视党内法规的作用。清华大学法学院教授余凌云指出，我国应建立适合中国应急实践的规范体系，一是立法应避免引入太多状态类的概念，否则公众很容易混淆。二是应解决安全、效率和自由之间的平衡问题，西方权利观和中国有所不同，我国应在自身机制上去研究紧急状态立法。三是立法应避免与实践脱节，如实务部门为什么不愿意宣布进入紧急状态，这值得深入研究。
除上述内容之外，此次论坛还探讨了紧急状态的法律适用原则和监督救济、紧急状态下的行政管理、应急决策和紧急征用等政府行为的法治化、应急物资管理等内容。综合上述内容，此次论坛从宪法、行政法、国际法、比较法以及管理学等多角度深入探讨了紧急状态法所涉及的诸多理论和实际问题，对推动紧急状态法治化，推动实现应急管理体系和能力现代化具有重要意义。——论文作者：王久平通讯员许佳莹
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