发布时间：2021-07-10所属分类：法律论文浏览：1次
摘 要： 【内容提要】宪法改革是当前和今后一个时期俄罗斯国家治理的核心问题。俄罗斯的宪法改革及由此引发的政治运行机制的调整变化，是在俄罗斯历史传承、文化传统、社会发展的基础上内生演化的结果。从宪法改革的时代背景看，此次宪法改革经历了一个认识不断深化
【内容提要】宪法改革是当前和今后一个时期俄罗斯国家治理的核心问题。俄罗斯的宪法改革及由此引发的政治运行机制的调整变化，是在俄罗斯历史传承、文化传统、社会发展的基础上内生演化的结果。从宪法改革的时代背景看，此次宪法改革经历了一个认识不断深化的过程。当代俄罗斯领导人对于宪法改革与政治稳定之间的关系认识明确，宪法改革的基本原则一以贯之。普京政权提前布局，稳步推进，最终确保宪法改革平稳落地，俄罗斯社会总体保持稳定。从宪法改革的基本内容看，涉及俄罗斯国家政权的组织体系、国家结构形式和国家安全体系的调整。此次宪法改革是对普京20年执政经验的总结，是将普京行之有效的治国举措以法律语言的形式，进行理论化、制度化和法律化的结果，标志着俄罗斯宪法从叶利钦时代过渡到普京时代。新冠肺炎疫情是宪法改革的刺激性影响因素，政治聚集效应明显。宪法改革引发俄罗斯内政外交的联动性明显，并将对俄罗斯的稳定与发展产生深远影响。
【关键词】俄罗斯宪法改革俄罗斯政治体系叶利钦时代普京时代
一、引言
宪法是国家根本法，具有最高的法律效力。2020年俄罗斯的宪法改革将长久影响俄罗斯的制度建设与国家发展。2020年宪法改革后新诞生的宪法文本①具有鲜明的普京特色。2020年宪法改革前，俄罗斯现行宪法于1993年经全民公决通过，也被称为“叶利钦宪法”。1993年宪法自诞生之日起，围绕着国家权力结构等问题就存在争议。从叶利钦时代到普京时期，俄罗斯政坛不断有呼吁宪法改革的声音。事实上，虽然在2020年宪法改革前，俄罗斯已对1993年宪法进行了16次修改，但是宪法的基本框架与核心内容保持不变。在这16次修改中，大部分是对第三章《联邦体制》下第六十五条的微调，即联邦主体的名称变化。这与普京时期合并联邦主体、克里米亚回归等事件有关。具有一定实质政治效应的修改是在2008年和2014年。2008年，梅德韦杰夫总统在国情咨文中建议延长总统和杜马任期。经过宪法修改程序，俄罗斯总统和国家杜马代表的任期从4年分别延长至6年和5年。2014年，普京提议合并俄罗斯最高法院和最高仲裁法院，对宪法第七章《司法权》进行了相应调整。此外，普京提议对俄罗斯联邦委员会的组成方式进行微调，俄罗斯总统可以任命不超过10%的联邦委员会成员，因此对第五章《联邦会议》也作了相应修改。相比较此前宪法调整的波澜不惊，2020年的宪法改革则是对1993年宪法的大规模修订。2020年宪法改革具有以下三个特点。
第一，全面性。俄罗斯宪法确立了俄罗斯国家基本制度，涉及俄罗斯的国家政权组织体系、国家结构形式和国家安全体系。国家基本制度事关俄罗斯国家治理和转型发展，具有根本性、全局性、稳定性、长期性的重大意义。2020年宪法改革对国家政权组织体系、国家结构形式和国家安全体系的方方面面进行了修订。这次修订不是像2008年和2014年那样对具体某一环节的技术修改，而是对国家基本制度及其运行机制的全面调整，涉及国家治理领域之广前所未有，包括政治、民族、文化、社会、外交等各领域的体制机制、法律法规安排，环环相扣，形成了一整套紧密相连、相互协调的国家制度，体现了普京执政20年来对于俄罗斯国家治理认识的主要成就。因此从某种意义上讲，2020年修订后的现行宪法具有鲜明的“普京特色”。
第二，平衡性。普京善于在必要与可能之间寻找黄金分割点。俄罗斯没有在普京前八年国家治理有声有色、政治声望高峰的时候进行宪法改革，也没有在2012年普京重返克里姆林宫的新时期、克里米亚事件后民意顶峰的时候进行调整，而是选择在2018年普京第四任期高开低走的敏感阶段改革。这实际上体现了普京对俄罗斯政治时空的统筹把握，也是对俄罗斯与世界政治联动关系的综合评估，是内外兼顾、全面衡量后的稳妥选择，是一种政治平衡感的表现。普京从提高议会地位和职能的政治提议入手，直面政坛关注的热点，引导社会和舆论关注国家权力结构的制衡问题，为宪法改革奠定了适宜的政治氛围。与此同时，又在总统核心权力建设这一俄罗斯最大的政治问题上沉稳布局，取得了与其执政以来历次政治改革同样的政治效果：形式上的竞争性，实质上的控制性。从俄罗斯的政治文化来看，这其实也是一种政治平衡的表现。
第三，统一性。社会存在决定社会意识。普京执政以来对俄罗斯国家治理内在规律的认识，是一个不断深化和统一的过程。总统权力高度的集中统一、联邦运行机制的事实单一、国家安全的统筹协调，三者构成一个有机整体，相辅相成，形成了普京国家治理体系的辩证统一。这种统一性也是一种对立统一，俄罗斯政治资源的高度统一与俄罗斯政治组织体系设计中三权分立的制衡性、联邦制度的分权性等都形成事实上的矛盾。这种矛盾从根本上看，是俄罗斯制度文化传统与制度程序设计之间的错位。俄罗斯解决这种错位靠的是对政治运行机制的调整和重塑，国家基本制度维持不变，国家治理模式和制度运行机制适时调整，以不断贴合形势的变化。虽然在政治实践中容易解决这种错位，但是从宪法文本看就无法避免这种矛盾性了。这次宪法改革的一些举措是否与宪法第一章和第二章的原则要求相一致，值得商榷。当然，对于国家发展而言，政治家追求政权稳固，至于文本是否实现了内在一致性，并不是俄罗斯此次宪法改革考虑的重点。总之，俄罗斯的宪法改革及由此引发的政治运行机制的调整变化，都是在俄罗斯历史传承、文化传统、社会发展的基础上渐进改进、内生演化的结果。
相关期刊推荐：《俄罗斯研究》(双月刊)创刊于1981年，以介绍和研究有关俄罗斯现状问题与信息为重点，反映国内外俄罗斯研究的最新成果，兼及历史、文化等领域和相关的东中亚研究。读者对象为从事俄罗斯、东欧、中亚等国家和地区的政治、经济问题研究的专家、学者，以及各级决策部门、对外贸易经营单位及个人、外事工作者、大专院校师生和科研机构的研究人员等。
二、宪法改革的时代背景
政局相对稳定，是1993年12月叶利钦时代宪法通过以来俄罗斯政治的基本特性。一方面，俄罗斯政坛错综复杂，有时还爆发激烈的政治抗议风潮;但另一方面，俄罗斯宪法犹如定海神针，将政治斗争的范围限定在了宪法框架内，妥协与合作是俄罗斯政治派别之间以及国家权力机构之间关系的常态，有序和可控成为俄罗斯政治的基本特点。
以叶利钦时代为例，此一时期，国家杜马中的反对派经常提出对政府的不信任。1996年总统大选后，俄共等议会党团还发起了弹劾总统的动议。1996年12月，俄共领导人久加诺夫提出了修改宪法的议案，认为宪法破坏了各权力机关的平衡，执行权力机关必须受立法权力机关的监督，应恢复立法权力机关的纵向系统。虽然如此，主要的政治力量和三种权力机关仍能够就重要的政治问题达成协议，政治活动也都是在宪法框架内进行的，没有再现双重政权、府院对立、流血冲突等政治局面。俄罗斯宪法确立的制度体制自身的发展逻辑，开始发挥显著作用。俄罗斯精英集团内部的权力斗争及由此引发的稳定状态的变化，也受到了宪法的派生性法律即相应领域的宪法性法律的有效约束。1996年12月，叶利钦总统在庆祝宪法日时发表了告俄罗斯公民书，他认为：俄罗斯有效的立法工作正在形成之中，因为有了宪法，建立了政权框架的轮廓，提出了社会发展的方向，使俄罗斯的发展第一次建立在牢固的人权和自由的基础之上;随着社会的前进，俄罗斯宪法的作用正在展现出来，并将继续展现出来;俄罗斯宪法制度经受住了社会生活的检验，就连批评宪法和反对宪法的人都承认宪法的至高无上地位;这是俄罗斯国家变革不可逆转的稳固保障，是俄罗斯走上了一条使全体人民达到和睦之正确道路的最重要标志。
总体来说，从宪法改革的时代背景看，俄罗斯的宪法改革经历了一个认识不断深化的过程。
普京在1999年12月发表的纲领性文章《千年之交的俄罗斯》中曾经提到：修改宪法并不是刻不容缓和首要的任务，俄罗斯已经拥有一部真正的好宪法;这部宪法中关于个人权利与自由的章节被认为是世界上同类宪法法律中最好的;重要任务不在于制定一部新的国家基本法，而在于使履行现行宪法及在其基础上通过的法律成为国家、社会及个人的生活准则。①普京是基于当时俄罗斯的内外形势而做出的这个判断。实际上，1993年叶利钦时代制定、通过的宪法从一出台就存在巨大争议，毁誉参半。在叶利钦时代，每次国家杜马和总统大选的日期越临近，修改基本法的呼声就越高涨。但对所提出修改意见的分析表明，与其说是具有法律性质，不如说是政治动议，所提出的实际上是对国家体制和政治体制完全不同的看法。
一方面，俄罗斯领导人对1993年宪法的历史地位与作用予以充分肯定。叶利钦在1995年2月的国情咨文中肯定地指出：俄罗斯没有把宪法变成政治斗争的对象，开始养成新的政治传统，总统、联邦委员会、国家杜马和政府之间的协作机制开始发挥作用;俄罗斯社会没有走向政治极端主义的道路，国家主要的政治力量及其领导人放弃了极端主义口号，主张合法与和平的政治斗争。②在1996年2月的国情咨文中，叶利钦进一步指出：1993年12月宪法的通过，为新俄罗斯国体奠立了法律基础;新的俄罗斯国家大厦已基本建成，可以转向下一阶段装修作业了，而且要考虑如何在大厦里生活了。1993年宪法通过后，叶利钦认为，虽然国家建设过程永远不可能结束，但民主的俄罗斯已经形成，俄罗斯离开了经济崩溃的边缘，避免了混乱和民族战争，已经开始建立符合现代文明社会各种主要标准的政治体制：保障个人的权利和自由，所有制形式和经营活动类型的多样性，权力划分，多党制及新闻出版自由，正在建立市场经济和公民社会，建立联邦关系，恢复地方自治。③
1997年3月，叶利钦在国情咨文中指出，1993年宪法通过后，俄罗斯的国家政体发生了巨大变化，俄罗斯首次拥有了人民公开和自由通过的宪法;这部宪法实现了加强总统制的原则，成为政治稳定的一个重要因素，这一原则既符合社会的需要，也符合俄罗斯过渡时期的现实状况;宪法限制了当局压制社会的可能性，成为公民捍卫自身权益的实际工具;在改变宪法之前，要先学会尊重它，学会按照宪法生活，充分发挥宪法的潜力。①
2008年梅德韦杰夫在国情咨文中也指出，正是1993年宪法把自由和公正、人的尊严和富足安康、保护家庭和祖国以及多民族人民的团结，作为公认的价值观和法律概念确定下来;也就是说，宪法使它们有了实践力，并动用国家全部资源和基本法本身的全部权威来支持它们，社会制度和千百万人的生活方式也由此形成;俄罗斯的基本生活准则以及俄罗斯社会的目标和价值观是由俄罗斯宪法确定的，并直接影响着对内和对外政策的各个方面。②
另一方面，俄罗斯领导人对1993年宪法存在的弊端也直言不讳。1994年2月，叶利钦在当代俄罗斯第一份总统国情咨文中强调，由1993年宪法确立的新的国家政权体制符合民主标准，以通过的宪法为基础，继续进行分阶段的宪法改革，这是一个经过检验的合乎规律的过程，这个过程不应当急于求成，也不能只顾眼前的政治利益。叶利钦认为宪法原则与现实脱节的一个原因在于，无论在社会上还是在国家机关中，民主制度的拥护者与反对派之间仍在暗中相斗;另一个重要原因是国家放弃了发号施令式的统治方式，但尚未完全掌握按法律办事的原则。叶利钦正式提出了俄罗斯要建立法治国家的提议。③
叶利钦曾一针见血地指出俄罗斯央地关系方面存在的问题。叶利钦认为，1993年宪法的通过开辟了一片极其重要的立法天地——联邦主体的法律文件，但是缺乏同联邦国家级别文件的协调。同时，联邦会议和中央的立法力量在制定示范性立法文件方面，对地方的帮助不够。地方立法工作的混乱和不协调，可能把现实的联邦制度在法律方面构建的框架化为乌有。同时，需要不断完善立法才能在地方法律中体现俄罗斯文化和传统的多样性，保障法律空间的统一，保障俄罗斯整个版图内公民的权利和自由，使地方标准文件和宪法相符;如果不能有成效地协调，政府所做的大量工作就会落空。①——论文作者：庞大鹏
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