发布时间：2020-03-30所属分类：管理论文浏览：1次
摘 要： 近年来随着经济、社会的快速发展，城市区划不断扩效与配套设施建设相对滞后之间的矛盾，人口膨胀、流动性强与城市管理的高标准之间的矛盾，使各地政府的城市管理工作承受着巨大的压力。上海作为华东地区的特大城市，作为辐射长三角地区建设发展的龙头，尤其
近年来随着经济、社会的快速发展，城市区划不断扩效与配套设施建设相对滞后之间的矛盾，人口膨胀、流动性强与城市管理的高标准之间的矛盾，使各地政府的城市管理工作承受着巨大的压力。上海作为华东地区的特大城市，作为辐射长三角地区建设发展的龙头，尤其面临这样的管理困境，城市管理工作具有动态性、综合性、基层性特点，管理面广，执法量大。为形成统一、协调、高效的城市管理执法体制，提高依法行政水平，优化城市管理效果，上海市一直蓄力于推进城市管理领域的综合执法，以改变行政执法队伍分散、职能交叉的状况。上海试点探索综合执法，起步较早，经过多年的发展，初步形成了两级三个层面的综合执法体制，取得了较好的城市管理效果，然而，也存在着体制不顺、法制缺位、机制不清的问题。
一、行政综合执法与相对集中行政处罚权的关系
行政综合执法和相对集中行政处罚权，是与城管执法密切相关的两个概念。这点在各地专门的城管执法法律规范性文件的名称中有集中反映。如《浙江城市管理相对集中行政处罚权条例》、《广州市城市管理综合执法条例》、《上海市相对集中行政处罚权雷行办法》等。这些规定都是作为城管执法依据的专门法，表述却各有不同。行政综合执法和相对集中行政处罚权之间的关系究竟如何，有必要在理论上理满。
行政综合执法和相对集中行政处罚权是烟互联系而又有不同内涵的两个概念。相对集中行政处罚权的内涵相对固定，即《行政处罚法》第16条的规定，指经国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市政府决定，一个行政机关集中行使其他行政机关的行改处罚权，而综合执法的概念内涵则更广。行政综合执法的实质在于对行政职能进行集中，将分散的执法职能集中于一个行政机构之中。行政综合执法的范围相对较大，它包括了行政执法行为中的各个环节，如调查、取证、许可、强制、处罚等，由此可见，相对集中行政处罚权是行政综合执法的有机构成部分，行政处罚行为与行政相对人权益的密切关系使人们常常将相对集中行政处罚权作为独立于行政综合执法的一个事物来看待。当然，这样的独立有利于强调相对集中行政处罚权的重要性，有利于突出相对集中行政处罚权在行政综合执法中的地位。
相关期刊推荐：《上海城市管理》ShangHaiUbanManagement(双月刊)曾用刊名：上海市建设职工大学学报;上海城市管理职业技术学院学报，重点反映上海及国内外其它城市建设与管理的先进经验、方法和理念，为广大从事城市建设与管理的人士提供理论与实践阵地。
然面，无论如何，相对集中行政处罚权都不能完全从行政综合执法中独立出去，我们在建立相应的制度时，必须将相对集中行政处罚权与行政综合执法一致起来，使二者成为一个有机的统一体。另一方面，我们必须清楚，相对集中行政处罚权不能成为行政综合执法的代名词，因为执法行为要比相对集中行政处罚权的行为广泛得多，”对行政综合执法的理解，既有广义上的，即指部门之间行改执法职权的综合，也有狭义上的，即行政综合执法是部门内部执法权的综合。?
实践中混用这两个概念，既有历史的原因，也有现实的原因。早在20世纪90年代末，中央开始相对集中行政处罚权试点工作，就在国家层面上混用这两个概念，如《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》
(国办发(2000]63号)，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发(2002]17号);《翻务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发(2002]56号)，
《中央擦办、国务院法制办关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发(2003)4号)等文件。根据文件内容可以看出，当时中央编办主要是相对于多头执法，从调整机构、精简人员的角度使用综合执法的概念，而相对集中行政处罚权是从行政法角度使用的法律术语，由于长期以来在城市管理执法领域混用这两个概念已经约定俗成，本文继续沿袭实践中城管综合执法的惯用称呼，意指在城市管理领域由城管执法部门相对集中行使行政处罚权的行为和活动。
二、上海城市管理综合执法的历史与现状(一)20世纪80年代中后期的联合执法这一阶段的执法具有初步的“综合”性，特点是多部门联合整顿、联合执法，属于临时性的“运动式”执法。
(二)20世纪90年代初的多部门授权执法1990年3月，经上海市政府批准、组建了静安区城市管理监紧队，执法形式为授权型综合执法，即环卫、市容、工商等部门授权行使执法职能。该模式于1994年被撤销。
(三)1992年开始的巡警综合执法上海借鉴香港“一警多能”管理城市的做法，开始探索巡警综合执法。1992年底依据市政府制定的《上海市人民骤察巡察暂行规定》，黄埔、静安、徐汇三区试点进行巡警综合执法，集中行使治安、交通、市容环卫等方面的执法权。
(四)1997年起步的“管理三步走战略”
1996年，上海市政府提出了城市管理三步走的决策。第一步，在街道实施综合执法;第二步，在区县城市管理实施综合执法;第三步，建立全市行政执法体系。据此，
1997年，根据《上海市街道办事处条例》授权，城市管理重心下沉，上海100个街道组建街道监察队，实施市容、环境卫生、绿化等方面简易程序的综合执法。
(五)2000年至2002年的综合执法试点2000年7月，上海市人大常委会通过《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，开始城市管理综合执法试点.9月，上海市政府88号令发布《上海市城市管理综合执法暂行规定》，自2000年12月1日起施行。依据该规定，新组建的城市管理监察大队执行部门执行市容环境卫生管理、绿化管理、市政工程管理、税务管理、环境保护管理等职责。2000年12月，第一批试点的黄埔、徐汇、浦东新区实施综合执法。至2002年1月，上海十个中心城区试点工作全面展开，
(六)2005年城管综合执法的市级建制2004年2月1日起，上海市将城管综合执法改为依据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》授权执法，城管综合执法工作由中心城区向全市范围逐步推进。2005年6月27日市政府发布《上海市人民政府关于修改(上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的决定》(市政府第41号令)，以及《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》(市政府[2005)年第20号文件)，决定从2005年8月1日起在市级层面实施相对集中行政处罚权。根据中央编办的批复，市委、市政府正式决定，在市市容环卫局增挂上海市城市管理行政执法局，实行“两块牌子，一套班子”，负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作。
上海市从2005年开始，在市、区(县)两级全面实施城市管理相对集中行政处罚权工作。全市市容环境卫生管理的全部，绿化管理、市政工程管理的大部，水务管理、环保管理、公安交通管理、工商管理、建设管理、房地产管理、城市规划管理、语言文字规范的部分行政处罚权，集中到城管执法部门统一行使，目前共涉及十一个部门277项内容。④
三、上海城市管理综合执法法律问题的提出
随着城管执法从基层到全市层面逐渐理顺，上海市城管综合执法取得了显著的成效，城市面貌改善明显。流动瓣贩、散发小广告、违章建筑搭建等城市管理难点问题，通过疏导、惩处等多重手段，得到有效控制。然而，城管综合执法在法制、体制、机制上的问题，影响了城管执法的效率和效果，阻碍了城管执法的进一步发展。
(一)执法主体通过何种途径获取适合的资格
适格、合法的执法资格是城管执法合法、有效的前提和保障。目前，全国各地城管执法由城管执法局下属的城管执法事业单位具体实施，是较为通行的做法，根据《行政处罚法》第16条的规定，行使相对集中行政处罚权的主体应当是行政机关，而且这个行政机关应当是既存而非新设的行政机关。行政处罚权由其他行政机关依法“划转”至该行政机关，目的是解决多头执法、执法打架、执法效率低下的问题。最终目的是通过行政执法体制改革促进行政管理体制改革，促进政府职能转变，然而，当前由事业单位执法的具体执法现状有其必然原因：一是执法事项的广覆盖与行政机关人员有限的矛盾;二是各地城管执法局往往不是一个独立运作的行政部门，而是挂靠某个行政部门(市容、绿化、市政等)，通过两块牌子、一套班子运作。如上海市在市绿化和市容局加挂市城市管理执法局牌子，北京市城管执法局由北京市市政管理委员会负责管理。在这样的体制现状下，要实现有效执法，只能通过行政机关下属的事业单位实现。而通过什么方式赋予具体实施城管执法以适格、合法的资格就成了体制上无法回避的问题。上海近年来一直探索这个问题，但迄今争议颇多，仍然未能完全理顺。
(二)现行行政检查与强制的实践是否于法有据
《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》是规范和调整上海市城管执法的专业法。其中第二条规定了该办法的适用范围，“本市行政区域内城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权(以下统称行政处罚权)a9'"12使，适用本办法。”其中行政强制权和行政检查权随行政处罚权一并集中的规定，有一定的法律障碍。按照《行政处罚法》及《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》(国发[2002]17号等文件的规定，相对集中只限于行政处罚权。也就是说，城管的基本职权是行使相对集中8"9"12政处罚权。
诚然，实施行政处罚与行政调查以及制止或者纠正行政违法行为之间存在着复杂的关联·性，在行政处罚之前往往要依靠行政强制措施获得证据，在行政处罚之后往往要依靠行政强制执行来解决不自己履行义务的问题，因此在实践中就出现过度解释《行政处罚法》第16条的做法，认为相对集中行政处罚权同时意味着相对集中行政强制权。这种过度解释事实上将行政强制当作行政处罚的一种“附属”，这显然是不恰当的。因为行政处罚与行政强制是两种独立B>'12政行为，否则我们就没有必要在《行政处罚法》出台之后再去制定《行政强制法》了。
由于行政检查往往是行政处罚行为的一个必经的、前置的程序，而且其究竟属于具体行政行为还是行政事实行为——准法律行为，在学界尚有争议。在国家尚无上位法加以明确规定的前提下，随行政处罚权划转暂时可行。行政强制作为一种独立具体行政行为，其划转则须有明确的法律依据。尤其在《行政强制法》颁布实施后，面临与上位法衔接的问题。
(三)城管执法如何实现执法事项的划转
城管综合执法在全国试点推行以来，各地城管执法的事项都呈现为快速膨胀状态。从最初的几项到后来的几十项，再到几百项，城管似乎成了无所不包的大筐.什么都能往里装。以北京市城管为例。最初成立时只有5项职能，后来增加到l3大类300多项。上海市城管目前综合了l1个~1]i-]277项执法事项。
管得太多，而且缺乏清晰的边界限定，就存在滥用权力的可能性。事实上，管得太多，有时并非城管部门的本意。在城管部门综合的事项中，很多都是直接面对群众、极易引发矛盾、执法难度大的执法事项。而专业部门在认识上仍然有这样的误区，即“城管是个筐”，将不好管、管不了、无利益的执法事项都综合到城管部门。虽然上海市政府第41号令中，明确了城管综合执法的事项范围，但是，仍然有一些专业部门通过出台细则等规范性文件的形式，不征求城管部门意见，将一些处罚事项擅自划转至城管执法部门，使城管执法部门非常被动。
四、城管执法若干法律问题的理性探析
(一)关于城管执法法律主体资格的赋予——委托/授权模式的选择
目前上海城管执法事业单位获取合法主体资格的方式，是通过规章授权模式。值得一提的是，2005年市政府第41号令实施时，上海市级层面有城管执法局，其下属的市城管执法总队经规章授权具体执法，在体制上是顺畅的。但当时区级层面还没有成立城管执法局，是由各区城管执法大队具体执法，其权力来源在体制上有障碍。因此，41号令在立法技术上采取了“区县城市管理综合执法部门”这种模糊的表述形式。
目前，各区县城管执法局已相继挂牌，应该说，体制上的障碍已不存在，但区县执法局和区县执法大队之间的关系需要在立法上加以明确。在规章委托模式下，市城管执法总队受市城管执法局委托，区县城管执法大队受区县城管执法局委托，对外以局名义执法，对做出的行政处罚决定书盖城管执法局的章。对行政处罚决定不服需行政复议时，有关市城管执法总队的复议到市级政府，有关区县城管执法大队的复议到区县政府或者市城管执法局。委托模式的有利之处在于，在法律上行得通，而且同级城管执法局可以对城管执法队的具体执法行为进行监督;不利之处是，由于城管执法覆盖面广、总量大，同级政府或市级城管局的复议压力会比较大。
按照《行政处罚法》第17、18条的规定，行政处罚的权力机关和实施单位相分离，除规章委托外，还可以采取法规授权模式。上海市目前也在探索这种模式。在这种模式下，通过地方性法规授权，市城管执法总队和区县城管执法大队可以以自己名义独立执法。由于直接掌握基层的案件情况，拥有独立执法主体资格后，执法不受牵制，能根据现场情况第一时间作出处理，执法效率高。在笔者参与的调研中，授权模式受到城管执法队的一致支持。
在授权模式下，城管执法总队和大队以自己名义作出行政处罚决定，盖总队或者大队的章，行政复议到其所属的执法局。授权模式的有利之处是由于少了内部流转环节，利于提高执法效率：不利之处是在法律上有一定障碍，如行政处罚权相对集中后可否再授权，国家没有明确的依据，且城管执法队成了相对独立的执法主体，不利于执法局对执法队的监管。另外，在授权模式下，行政复议在总队或者大队所属的城管执法局，而区县的城管执法局由于挂牌不久，人员有限，短期内也不可能扩编，能否承担起大量的行政复议任务，值得怀疑。
SCISSCIAHCI
