发布时间：2021-03-03所属分类：管理论文浏览：1次
摘 要： 摘要当下我国的档案事业发展道路，以档案管理为起点，以档案(事业)治理为过程，以档案治理现代化为终点。档案治理现代化是指民主化、法治化、规则化、高效化和协调化的全社会范畴档案事业存在状态。档案治理的两大抓手是围绕全社会范畴档案事业形成的制度体
摘 要当下我国的档案事业发展道路，以档案管理为起点，以档案(事业)治理为过程，以档案治理现代化为终点。档案治理现代化是指民主化、法治化、规则化、高效化和协调化的全社会范畴档案事业存在状态。档案治理的两大抓手是围绕全社会范畴档案事业形成的制度体系的档案治理体系和治理主体运用制度体系管理全社会范畴档案事务的能力的档案治理能力，两者实现“五化一体”的现代化过程，即档案治理体系现代化和档案治理能力现代化，共同构成了实现档案治理现代化的两大路径。
关键词档案治理档案治理体系档案治理能力国家治理现代化
0引言
自十八届三中全会明确，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]以来，治理理论成为各大学科的研究热点和研究重点，档案学领域也不例外。作为加强和改进新形势下档案工作的重要途径，“档案治理”“档案治理现代化”受到了档案学界和业界的热烈讨论，主要围绕概念内涵的界定[2]、治理视域下档案工作的转型发展[3]、推进档案治理现代化的问题与对策[4]等内容而展开，已有研究对推进档案治理体系和治理能力现代化是我国档案工作的总目标[5]已形成了共识。但是在仔细研读现有文献后，笔者发现已有研究成果在概念界定上还存在表面化、片面化和空心化的问题，即流于表面未能深入挖掘概念的内涵结构、忽略相关概念及其之间的关系、脱离国家和行业现实背景的过度移植。
毋庸置疑，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现国家治理现代化是研究推进档案治理体系和治理能力现代化，实现档案治理现代化的研究背景和理论源泉之一，档案治理是国家治理的重要组成部分，档案治理体系是国家治理体系的子体系，档案治理能力是国家治理能力在档案领域的反映，档案治理现代化是国家治理现代化这一目标状态的重要表征。笔者认为，档案治理理论体系是国家治理现代化理论体系的子体系，是基于国家治理现代化理论体系的内涵和要求，结合档案领域的学术基础和实践要求提出的理论体系，因此同我国国家治理的概念体系一致(根据十八届三中全会以来所有涉及国家治理现代化的领导人讲话内容，以及相关的学术论文及专著，研究我国国家治理和国家治理现代化，“国家治理”“国家治理现代化”“国家治理体系”“国家治理能力”“国家治理体系现代化”“国家治理能力现代化”是无法回避的六个概念，其共同组成了国家治理的概念体系)，“档案治理”“档案治理现代化”“档案治理体系”“档案治理能力”“档案治理体系现代化”“档案治理能力现代化”共同构成了档案治理的概念体系，其内涵及关系的界定直接决定了档案治理理论体系的框架结构以及实践落地的基本遵循。
因此，本文以档案治理的概念体系为主题，在述评当下研究现状的基础上，结合国家治理现代化理论体系，界定“档案治理”“档案治理现代化”等六大概念的内涵及关系，并建构档案治理理论体系核心内容框架，以期明确档案治理研究的认知基础，更好地为推动、落实档案治理现代化给予理论指导。
1档案治理与档案治理现代化
概念体系的界定决定了该理论体系的研究边界，但是在目前的相关研究中，针对性的概念辨析类文章寥寥无几，相关概念特别是“档案治理”的内涵呈现出尚未多加探讨便走向共识的趋势，这种情况不利于档案治理理论体系的建构与完善。笔者认为，档案治理理论体系的概念界定问题的着手点在于“档案治理”“档案治理现代化”两者的内涵和关系，因为两者分别指向档案事业转型的过程性框架和结果性框架，不仅塑造了整个理论体系的结构，也指明了其理论价值。
1.1 档案治理
在围绕档案治理现代化展开的研究中，档案治理的基本概念问题受到了普遍关注，笔者对相关研究成果进行了汇总，结果如表1所示。
通过分析表1不难发现，除刘东斌对档案治理与档案行政管理的治理画下等号外，其他概念均存在一定共性。首先，相似的概念界定理念。学者们基本以全球治理委员会对治理的定义，即“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程”[13]为底板，结合中国特色的档案管理体制和档案实践现状界定档案治理的概念。其次，积极态度的多元主体共同参与。无论采用何种表述形式，党政机构、档案主管部门、各级各类档案事业企业单位、其他社会组织和个人均为档案治理的主体已受到认可，但各主体之间的关系问题还有待再探讨，即档案治理的主体结构已达成一定共识。再次，法制规则的基本底线。“行动规则”“制度安排”“法制环境”“法治原则”的表述均是对档案治理手段的一种界定，体现出法制规则对于档案治理的重要意义。最后，过程性指向的概念性质。综观上述概念，抛去其中定语性质的描述词句，档案治理本身是一个过程指向的概念，也就是说档案治理代表的并非是一种转型后的结果，而是体现概念界定中定语部分所描述的行动过程。这与全球治理委员会界定的治理特征，“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程”[14]的论断相呼应，也与大部分学者对国家治理的定义相一致。上述定义也有不同之处，其中最为突出的便是对档案治理内容的界定，除黄霄羽等(2018)和常大伟(2018)的界定未涉及这一内容外，共包括“档案事务”“公共档案事务”“档案行政管理”“针对全社会范畴的档案资源而开展的各种档案工作环节”“涉及档案及其相关的一切事务”五种表述。另外便是档案治理的意义目标问题，除徐拥军等(2019)的界定未涉及这一内容外，共涉及“档案善治”“良好档案业态”“民主、公平、正义”“档案事业发展”“服务国家治理现代化”“政治、经济、社会效益”等表述。笔者认为，上述表述均有不恰之处，档案治理的内容既应秉持国家治理内容的界定思路，又要体现档案行业的特色;档案治理的目标则应综合考虑当下及长远的不同需要，同时细致区分价值和目标的内容。
综合而言，目前界定的概念基本上指出了档案治理应有的内涵，但也存在着要素遗漏和要素混淆的情况，因此，笔者认为，界定档案治理概念需要先从顶层设计的角度明确其构成要素，之后再由各要素要义进行组合，确保概念的全面准确。此处结合顶层设计理念和应松年提出的国家治理的内部结构理论[15]，将档案治理的概念构成划分为七大要素：主体要素和客体要素指向角色和关系，内容要素、方法要素和运作要素指向路径和方式，目标要素和价值要素指向定位和追求。
其一，主体要素解决的是谁是治理主体及主体间关系的问题，前者基本达成共识，而其关系的界定需要明确两大原则，即位序有别和责任区别，因此笔者认为“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”[16]十六个字可以很好地界定档案治理的主体要素，具体而言便是党委领导，档案主管部门主导，各级各类档案企业事业单位、其他社会组织和个人共同参与。
其二，客体要素解决的是何为档案治理活动指向的最为抽象化的客体实在的问题，同现有研究指明的治理客体多样化或是扩展化等表述一致，多元主体的共同参与必然将多元化的档案资源带入档案治理的视野，因此，档案治理的客体要素是指全社会范畴的档案资源，既包括体制内也包括体制外的档案资源，此处非为档案事务，因为档案事务归根结底是围绕档案资源而展开的活动，即使是档案教育、档案宣传等工作也是如此。
其三，内容要素解决的是档案治理活动的具体工作对象和实践方向的问题，内容要素不同于客体要素，从逻辑视角来说，并非所有治理主体都是直接对全社会范畴的档案资源开展治理活动，更多是以体系化的全社会范畴档案事务为中介作为治理内容。大多数学者基本上认可这一观点，如“档案工作多方位、立体化地覆盖社会各个领域和各个方面”[17]“体制内档案事务和体制外档案事务两个方面”[18]等表述，但是往往在行文表述中混淆了两者的内涵，陈红对档案治理对象是档案还是档案事务的辨析[19]其实就是对这个问题的反映。那么何为全社会范畴的档案事务?其内在的分类标准应当为何?即全社会范畴的档案事务应该如何划分为可以独立实践的具体工作?当下研究基本忽视了这一事关档案治理如何落地的问题，均是以“整体性”“一切”“多方位”等表述一笔带过，由此造成了“档案治理不知所云之感”。笔者认为，回答这一问题其实要回到档案治理的提出背景，即档案治理是国家治理的组成部分，应当从国家治理的角度思考档案治理的内容。国家治理的对象涉及政治、经济、文化、军事等一系列体系化的内容，并非单独指向政府治理、经济治理等。所以，档案治理其治理的绝非仅仅是档案行政管理工作和具体的档案工作，而是整个档案事业体系，档案治理其实应当称为档案事业治理，并且是突破了档案管理范式下只关注体制内档案资源的档案事业。因此，档案治理的内容要素是指全社会范畴的档案事业，虽然档案事业体系由传统偏指体制内范畴的档案资源和事务转向全社会范畴的档案资源和事务，但其实践方向的分类标准仍基本保持档案事业体系的内在结构划分规则，即在保持档案事业结构划分一级类目基本不变的基础上，以体制内和体制外档案资源再做二级划分，从而适应档案治理环境下的新要求。
其四，方法要素解决的是落实档案治理内容要素的手段和方式的问题，这一要素在当下研究中基本在单独论述的同时，还在档案治理的过程问题中重复提及，[20][21]但是笔者认为，过程问题解决的是档案治理内容“如何做”的问题，这就涉及采用何种方法手段和如何运作方法手段两个方面，因此，当下的论述要点划分标准不符合不重复、不包含的分类准则。结合现有研究，笔者认为，档案治理的方法要素包含法治手段、行政手段、经济手段、道德伦理规约手段、技术手段、自治手段和协商合作手段。
其五，运作要素解决的是多元主体如何运转治理方法的问题，主要包括“追究问责的法治式”“从严治党的自律式”“自上而下的许可式”“负面清单的自主式”“自下而上的参与式”“横向互动的协商式”和“多层互通的监督式”等形式，[22][23]这些形式之间构成的张力程度和发挥的综合作用效度，是运作要素合理程度的检验标志。
其六，目标要素解决的是档案治理活动的结果和前景问题，主要包含三个层次的内容：“协商协调多元主体的利益诉求，促进彼此合作共同治理是根本目标;高效益地促进档案事业发展，实现档案治理现代化是直接目标;服务国家和社会发展，促进社会公平正义，推进国家治理现代化是深远目标。”[24]
其七，价值要素解决的是档案治理的价值定位问题和价值尺度问题，当下研究中存在将价值与目标合并处理的情况，一般而言此种界定并无不妥，因为价值取向和目标取向共同指向同一事务，但是当下论述往往忽略价值问题只谈目标问题，[25]而价值对于治理活动的决策与开展具有重要意义[26]，因此笔者对价值要素进行单独论述：价值定位是指档案治理根本上是一个过程性概念，在档案事业发展进程中，档案管理并非走向档案治理，档案管理走向的是档案治理现代化，档案治理是转型的过程;价值尺度是指档案治理应当遵循的价值标准[27]，即社会主义核心价值观。
综上所述，档案治理具有七大核心理念：多元化的治理主体、抽象化的治理客体、立体化的治理内容、全面化的治理方法、多维度的运作形式、渐进化的治理目标、内在化的价值体系。据此，档案治理的概念可以界定为：档案治理是在党委领导下，由档案主管部门主导，各级各类档案事业企业单位、其他社会组织和个人共同参与到涉及全社会范畴档案资源的档案事业，秉持社会主义核心价值观，尊重各主体的档案权利，以彼此间多向度的互动网络形式综合运用法治等手段，实现档案治理现代化，服务国家现代化建设，促进社会公平正义的过程。
1.2 档案治理现代化
界定档案治理现代化的概念，需要首先明确其性质，笔者认为，档案治理现代化是一个结果指向性的概念，结合前文对档案治理的论述，档案治理理论体系的逻辑思路便是：在推进国家治理现代化的背景下，档案事业的发展需要由管理范式向治理范式转变，即档案事业的内在结构组成部分要结合档案治理的核心理念进行转型，从而实现档案治理现代化，也就是说，档案管理是起点，档案治理是过程，档案治理现代化是结果。因此，当下研究中出现的“档案治理的现代化”这一提法是不合适的，因为，档案治理是过程性概念，一方面，如果将现代化一词界定为修饰性概念，那么其内涵就成为转型过程的现代化，失去了转型结果的意蕴，并且档案治理内涵的七大核心理念本身对于档案管理而言便是一种现代化的体现;另一方面，如果将“现代化”一词界定为过程性概念，那么就出现了重复界定的问题。笔者认为，“档案治理现代化”应当规定为一种专指名词，而非由“档案治理”和“现代化”构成的组合性概念，“档案治理的现代化”提法其实就是对组合性概念的放大。所以，严谨而言，论及档案事业转型的过程应谈档案治理，论及转型结果则应谈档案治理现代化，“档案治理的现代化”这一提法应当避免使用。
据此，“现代化”的界定问题实则成为明确“档案治理现代化”概念的关键。从学术研究角度来说，20世纪50年代开始，西方学者便开始了对现代化的研究，至今全国形成了庞大的理论体系，主要包括经典现代化理论和高度现代化理论两个阶段。经典现代化理论涉及以亨廷顿等为代表的政治现代化理论、以罗斯托为代表的经济现代化理论、以帕森斯为代表的社会现代化理论、以英克尔斯为代表的人的现代化理论和以布莱克为代表的文化现代化理论;高度现代化理论涉及以罗伯特·贝拉为代表的新功能主义与新现代化理论、以英格哈特为代表的后现代化理论、以贝克为代表的第二次现代化理论和以吉登斯为代表的自反性现代化理论。[28]整体来说，现代化理论体系所探讨的便是人类社会从工业革命以来发生的一系列变化及背后的深刻内涵[29]，而这一理论体系对于档案治理现代化的意义便在于，从学理层面将现代化理论体系共同关注的要点—促进人的现代化是国家发展的价值取向和动力源泉，归置于档案治理理论体系之中，也就是说档案治理现代化这一转型结果必定是一个能够充分尊重多元主体的档案权利和激发多元主体活力参与全社会范畴档案事业的理想状态。此外，档案治理现代化的界定无法脱离国家治理现代化的内涵，其中，徐勇认为国家治理现代化至少包括治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化和治理协调化五个要素[30];江必新认为国家治理现代化具有视域上要求全面性、品质上要求时代性、制度上要求成熟性、形态上要求协调稳定性、方式上要求规范性和体系上要求开放性六大特征[31]。上述概括基本囊括了当下研究的相关成果。另外政府治理作为国家治理的最重要的组成部分，政府治理现代化中的相关界定也值得参考，其中何增科等提出的民主化、法治化、制度化和高效化的评估标准具有一定代表性[32]，在上述理论基础上结合档案行业情况，笔者认为，档案治理现代化中的该词可以理解为：民主化、法治化、规则化、高效化和协调化，意即，档案治理现代化所代表的是“五化一体”的全社会范畴档案事业存在状态。
当然，如前文所述，如果从汉语规则出发，档案治理现代化也可以从过程性的角度做出解释，即档案治理这一由七大核心要素构成的过程的直接抓手究竟为何?笔者认为是档案治理体系现代化与档案治理能力现代化。从该视角来说，档案治理现代化还可以理解为档案治理体系与档案治理能力现代化的简称。但是，出于避免歧义的考虑，笔者认为应当避免该意向而仅使用“五化一体的全社会范畴档案事业存在状态”这一表述，即档案治理现代化仅指向结果状况，而论及实现档案治理现代化的过程和档案治理的抓手，则仅使用档案治理体系现代化和档案治理能力现代化，在档案治理理论体系中，只有在描述档案治理体系和档案治理能力时，“现代化”一词采用过程性角度的释义。——论文作者：张 帆吴建华
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