发布时间：2021-07-10所属分类：经济论文浏览：1次
摘 要： 摘要：监管尊从是近年来国际社会为解决市场分割问题而推出的一项跨境证券监管合作新机制。各国监管当局在对跨境经营的市场参与者进行监管时，应基于监管制度结果的相似性，给予彼此尊重或信赖，实践中与国民待遇、承认、单一牌照等广义机制的使用相关联。IOS
摘要：监管尊从是近年来国际社会为解决市场分割问题而推出的一项跨境证券监管合作新机制。各国监管当局在对跨境经营的市场参与者进行监管时，应基于监管制度结果的相似性，给予彼此尊重或信赖，实践中与国民待遇、承认、单一牌照等广义机制的使用相关联。IOSCO以评估环节为核心，就监管尊从的决定流程确立了一系列良好实践标准，为监管尊从的建立实施提供了重要指引。监管尊从的制度特色表现在：一是将问题导向与目标导向贯通，着力解决国际金融领域市场分割问题;二是倡导公平互利，统筹协调跨境监管中金融安全与效率的矛盾;三是以“相互承认”方法及成熟经验为参考，系统构建基于监管结果的评估框架;四是与主要跨境监管工具和合作机制强关联，全面夯实尊从决定及实施的效力基础。
关键词：监管尊从;市场分割;跨境监管;良好实践;相互承认
一、前言
近年来，国际金融领域市场分割问题及其解决成为国际社会关注的一大热点。为此，一些主要国际金融中心尝试了各种机制创新和监管变革，如美国在互换衍生品监管方面建立了合规替代机制;欧盟发展了单一牌照制度，并在衍生品监管方面确立了等效认可机制。然而，由于种种局限，这些措施或机制在实施效果上并不理想。为了在全球治理层面推动市场分割问题的解决，在二十国集团(G20)峰会的主导下，金融稳定理事会(FinancialStabilityBoard，FSB)、国际证监会组织(InternationalOrganizationofSecuritiesCommissions，IOSCO)等国际标准制定组织以主要国际金融中心的监管实践经验为基础，提出了“监管尊从”(deference)的概念和实施机制。当下，中国正在进一步扩大金融市场对外开放，积极推动资本市场互联互通，及时把握国际金融治理机制新发展，既是应对市场分割问题的重要准备，也是开展跨境金融监管合作、参与相关国际规则和制度构建的必要前提。有鉴于此，本文从监管尊从的基本涵义入手，结合FSB和IOSCO的相关文件阐述监管尊从的制度框架及良好实践，并分析这一机制设计的制度特色，以期为我国监管当局深刻理解与有效实施监管尊从，推动跨境监管合作机制的发展提供有益参考。
二、监管尊从的基本涵义
从语义上讲，deference从defer一词衍生而来，主要表示遵从、尊重之意1，也指预设性地接受某一重要人物或机构的行为、建议、观点和判断的一种礼敬式(politeandrespectful)的态度和方式。2deference一词早期较多地出现在行政法或者宪法学的研究中，一般用为judicialdeference，中文多译为“司法尊重”。3它与司法审查制度相关，强调法院应尊重行政机关的法律解释、政策决策、事实判断等，而不轻易以自己的判断取代行政机关的判断4，也常与司法节制或者司法克制(judicialrestraint)等词混用。5
晚近，deference一词逐渐出现在一些国际法的文献里，大多在涉及审查标准(standardofreview)和裁量余地(marginofappreciation)问题的研究中，用以表示审查方(国际法庭、仲裁庭等)在权力行使、事实认定等方面，认同或容许被审查方(缔约国或成员国等)的行为之意。例如，在欧洲人权法的相关研究中，deference即指国际监督机构根据公约在颁布或实施法律方面给予缔约国以裁量权的做法。6在国际贸易法中，deference意味着WTO争端解决机构限定自身权力边界，在法律解释或者事实认定方面采用成员方的解释或认定的做法。7在国际投资法领域，deference主要指国际法庭或仲裁庭应当尊重东道国的行为或决定，只对其作有限审查，即使自身有不同的考量。8
自次贷危机爆发后，deference一词开始不断出现在国际金融监管领域的一些重要文件中，其涵义与其他领域的有所区别，本文将之称为“监管尊从”。9“监管尊从”相关表述最早见于2013年G20领导人圣彼得堡峰会的公报文件中。该公报称，为推动解决全球范围内现有的政策冲突和制度不一、监管空缺和监管重叠问题，推动建设一个透明、可持续运行的金融市场，与会领导人一致同意：各辖区及监管机构应当基于监管和执行制度质量的评估，在结果相似的情况下，以非歧视的方式，彼此给予尊重或信赖(todefertooneanother)，并适当尊重母国的监管制度。10为了落实G20峰会领导人达成的政策共识，FSB和IOSCO等国际标准制定组织开始系统探讨监管尊从相关问题，包括对其概念进行更细致的思考(morerefinethinkingontheconceptofdeference)。11经过几年的努力，有关研究取得了明显进展。2019年，IOSCO在《市场分割和跨境监管》的报告中指出，“监管尊从”作为一个总括性(overarching)概念，用以描述监管当局在对跨境经营的市场参与者进行监管时，应当彼此给予尊重或信赖。实践中，监管尊从也可以与豁免、替代合规、承认或等效以及单一牌照等不同监管机制的使用相关联。12随后，FSB在《关于市场分割的报告》中直接认同了IOSCO上述报告中的概念，并明确将“监管尊从”作为应对市场分割问题的一种监管工具加以推介。该报告指出：市场分割问题可以通过加强监管当局对不同法域的监管制度比较的能力等措施来解决，包括那些可能促进有关承认和监管尊从决定的措施;而且近年来，监管尊从方法在一些国家或地区已被证明是一项有用的工具。13受G20大阪峰会及FSB的委托，IOSCO于2020年6月出台了《关于监管尊从流程的良好实践》(GoodPracticesonProcessforDeference，以下简称《良好实践》)。该文件基于主要国际金融中心的监管实践，以评估环节为核心，就监管尊从流程推出了一套良好实践标准14，初步搭建起监管尊从的制度框架，由此实现监管尊从由一个抽象概念向一项跨境金融监管合作机制的转变。
结合上述国际文件及相关国际实践，笔者发现，“监管尊从”是近年来国际社会为解决市场分割问题而推出的一项跨境证券监管合作机制，其基本涵义为：各国监管当局在对跨境经营的市场参与者进行监管时，应当基于监管制度结果评估的“相似性”，彼此给予尊重或信赖。实践中，它与国民待遇(nationaltreatment)、承认(recognition)和单一牌照(passporting)等广义机制的使用相关联。
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作为一项跨境金融监管合作新机制，监管尊从的基本涵义可以从以下三方面来理解：
首先，监管尊从是国际社会为解决国际金融领域市场分割问题而提出的。所谓市场分割，在这里是指国际金融市场因金融监管的差异而发生的分隔或碎片化，从而使作为有机整体一部分的市场与其他市场自由联系能力下降的情况。国际金融领域的市场分割问题是金融全球化发展到一定阶段的产物。有关研究显示，现阶段市场分割问题已经蔓延到国际证券领域，涉及各方面的规则差异，从衍生品的集中交易和清算规则到非中央清算衍生品的保证金和资本要求，从衍生品交易数据报告规则到一般金融信息数据共享规则，甚至还涉及会计监管方面的规则。市场分割问题不仅限制了金融产品本身的风险管理能力，影响了资本市场多种功能的发挥，而且削弱了跨境证券监管合作的基础。15出于解决市场分割问题的迫切需要，国际社会在G20的主导下开始寻找新方法、探索新机制。于是，监管尊从概念便应时而生。监管尊从提出的基本初衷就在于减少因监管政策和规则的差异而引发的监管冲突，在优化市场准入的同时保持有效的跨境监管，维护金融市场的有序运行和金融稳定。
其次，监管尊从的核心要义在于强调各国监管当局在跨境证券监管中应当基于监管结果的“相似性”彼此给予尊重或信赖。作为一项法律机制，监管尊从的参与主体是跨境证券活动所涉国家和地区的证券监管当局，主要包括东道国监管当局和母国监管当局。其中，东道国监管当局是实施监管尊从流程的组织者和评估方，也是作出监管尊从决定的权力主体;母国监管当局则是被评估方;与此同时，跨境经营的市场参与者，比如跨境提供证券产品和服务的金融机构，支撑跨境证券经营的市场基础设施等，在一些应用场景下也可以作为监管尊从的申请方以及利益相关方参与有关流程。监管尊从的核心精神在于强调跨境证券监管合作，它要求东道国监管当局在跨境监管活动中，应当基于对母国的监管、监督、执行制度在投资者保护、市场完整性和降低系统性风险等方面效果的评估，在其结果与本国的制度具有“相似性”的情况下，给予母国监管以尊重或信赖。由此可见，监管尊从在本质上是一种“等效性”16协调的法律方法，它促使东道国监管当局基于监管结果评估的“相似性”，以非岐视的方式给予母国的监管以相应认可，从而对跨境经营的外国实体免于施加或免于重复施加当地监管要求。
其三，监管尊从决定(deferencedetermination)通常与国民待遇、承认以及单一牌照等广义机制相关联。依监管结果评估的“相似性”程度不同，监管尊从决定可以采取不同的类型，并通过一种或多种跨境监管合作机制来实施。从国际实践来看，监管尊从决定主要有国民待遇、承认和单一牌照等三种类型，与之相对应，一国或地区给予外国以监管尊从，一般通过以下三种机制来实现：一是国民待遇，旨在于该国区域内为内外国公司创造一个公平的竞争环境，并对东道国监管者提供直接监测(directoversight)。在这种情形下，各国可以利用监管框架的豁免或使用替代合规，来减轻外国公司必须遵守的规则重叠。二是承认，在一国基于对外国制度的评估，并认定其与自己的制度相当的条件下适用，据以减少对跨境经营公司的重复监管要求。三是单一牌照，即对该安排所覆盖的区域适用一套通用规则，并为意欲在该区域内开展业务的公司提供单一入境许可。17可以说，监管尊从作为一项机制并不是孤立存在的，而是与现有跨境监管合作机制紧密关联的。依据监管尊从决定的类型不同，其所关联的法律机制也不同，东道国监管当局与跨境公司及其母国监管当局之间据此形成不同的权责关系及互动模式。
三、监管尊从流程的良好实践
在监管尊从机制形成之前，一些金融发达国家在市场监管中已开始就相关跨境监管工具的使用进行实践探索。2019年，IOSCO在《市场分割与跨境监管》报告中指出，通过不断使用跨境监管工具，监管机构之间的监管尊从显著增加，但相关挑战仍然存在，其中一些挑战与监管当局赖以作出监管尊从决定的基本流程有关，因此建议在全球层面确立一套良好实践标准，以使监管尊从决定的流程更为有效。这一建议得到G20大阪峰会及FSB的认可。一年后，IOSCO在参考相关经验以及意见的基础上，正式出台了《良好实践》文件。该文件以评估环节为核心，将监管尊从的决定流程分为评估前、评估中和评估后三个阶段，确立了涵盖监管尊从决定及实施的一系列(共11项)良好实践建议，旨在为监管当局建立和实施有效的监管尊从流程提供重要指引。
(一)评估前：对信息的收集和共享
公开透明是开展跨境证券监管合作的重要前提。作为首项建议，《良好实践》提出，评估当局(指东道国监管当局)可以考虑采取最适当的安排，以确保监管尊从流程的透明度(良好实践1)。为此，监管当局可以考虑通过信息公开或必要时补充立法的方式明确相关流程，说明评估启动要求等程序事项。同时，评估当局与被评估的监管当局(主要指母国监管当局)及公司应在评估开始时对相关事项展开讨论并尽可能达成共识，其中主要包括：评估的步骤;评估的标准及方法;尊从决定的范围及可能的限制;日常交流和信息共享所涉及的语言和翻译;适宜的时间框架。
作为补充，《良好实践》还从以下三个方面进行了说明：
其一，评估流程可分两大类，包括法域层面的尊从决定与逐个公司基础上的尊从决定，共五个步骤，具体如表1所示。
其二，评估当局可参考以下多种方式以确保信息的透明度：一是通过法律或监管条例明确规定监管尊从的流程，在此基础上还可以公布具体的解释和指引，以明确决策流程及考量事项等;二是通过书面或网络方式对评估流程的启动主体、启动时间以及接受启动申请的机构等事项进行说明;三是发出问卷，主动向被评估的监管当局或公司询问具体情况，补充完善评估所需的信息，也帮助其加深对监管尊从要求的了解。
其三，在时间框架上，由于某些尊从决定是在个案基础上(casebycase)进行的，各自的流程设计和时间安排不尽相同，因此，在评估开始之初就商定实际且适宜的时间框架非常必要。另外，一个高层次且有明确指向性的时间框架有利于减少外部因素对流程效率的影响。
(二)评估中：对监管框架的分析评判
评估是监管当局进行监管尊从决策流程的核心环节，评估的结果是尊从决定的主要依据。为保证评估的准确性、公正性和时效性，《良好实践》围绕评估标准、风险考量、监管合作、范围限制以及结果反馈等方面提出了5项良好实践建议。
其一，评估标准。评估当局在对被评估的法域或公司进行基于结果的评估时，可以考虑以下标准：一是被评估法域的法律或监管框架与尊从决定之标准相符的程度;二是被评估法域的监测及其实践的性质，包括监管当局分享、接受和保护非公开信息的能力，以及评估双方当局之间的监督关系;三是被评估法域监管当局的潜在执行力以及合作的性质，比如该当局是否签署了《关于磋商、合作与信息交换多边谅解备忘录》(MMoU，即MultilateralMemorandumofUnderstanding)或者《关于磋商、合作与信息交换加强版多边谅解备忘录》(EMMoU，即EnhancedMultilateralMemorandumofUnderstanding);四是有关被评估法域的法律或监管框架的现有分析，例如关于框架可比性的评论、有关国际标准的遵守或承诺情况等(良好实践2)。作为补充，《良好实践》还指出，在进行评估时，评估当局应注重考察被评估法域的法律或监管框架的透明度、稳定性以及优点等，还应注意参考现有国际标准以及相关国际组织对标准实施的评估结果。在评估监管执行力时，需要了解被评估的监管当局的法律职能、监管执行方式以及可调度的监管资源等情况。同时，被评估的监管当局提供监管合作的法律基础与意愿也是一个重要因素，其是否参与了双边或多边的监管合作安排可作为重点考察。
其二，风险考量。评估按照以风险为基础的方法(risk-basedapproach)进行，风险的性质和程度应直接影响监管当局评估审查的严格程度。《良好实践》建议，监管当局在作出尊从决定时可以考虑某些重要因素，比如来自外国的实体可能给国内金融市场及市场参与者或投资者带来的风险，以及这些风险的性质和程度(良好实践3)。当给予监管尊从可能会影响金融稳定或投资者保护时，评估当局可以采用更具风险敏感性的方法来考虑是否给予以及在何种程度上给予监管尊从，例如可以采取分类管理的方法，对系统重要性金融机构采取更严格的评估，要求更高的监管结果“相似性”，而对非系统重要性金融机构在不影响投资者保护的前提下进行相对宽松的评估。另外，《良好实践》还建议，在允许系统重要性金融机构市场准入时，监管当局之间可以达成某些安排，以明确相关事项监管权限，比如获取机构的经营报告、参加监管联席会议或者危机管理小组等。
其三，监管合作。鉴于监管合作是监管尊从决策顺利进行的必要保证和有力支撑，《良好实践》建议，在尊从决定的整个流程中，评估方当局可以考虑与被评估方的监管当局和公司保持最适当的接触，如推进定期检查，以确保决策过程在正常轨道上运行(良好实践4);反过来，被评估方的监管当局或者公司也可以考虑如何建设性地参与尊从决定的全流程，与评估当局充分合作(良好实践5)。特别地，评估当局还应注重评估双方的交流，对此，可以通过调查问卷，也可以设置进度节点，帮助被评估方了解进展，及时展开讨论以及调整时间框架。
其四，范围限制。本着保持充分灵活性的共识，《良好实践》建议，如果给予完全的尊从决定并不可行或不适当，那么，评估当局可以依评估的总体结果来考虑尊从决定的适当范围(良好实践6)。至于范围限制的方式，《良好实践》进一步解释，假如经过充分评估，评估当局发现虽然整体结果不理想，但双方的监管框架和法律体系仍存在一定的相似点或重合点，那么，可以在适当的情况下以附条件的方式实施监管尊从。这大致涉及三种情形：一是修改相关条款，增加尊从决定的前提条件;二是限制范围，只就双方监管效果等同或相似的部分实施监管尊从;三是限定期间，比如当被评估方即将出台某项必要的立法时，评估方可以限定实施监管尊从的时间，以等待该立法生效。
其五，结果反馈。为提高监管尊从决策的透明度，方便被评估方了解决策依据并作出必要回应，《良好实践》建议，在评估结束时，评估当局可以考虑向被评估的当局或公司说明或反馈据以作出尊从决定的关键事实和情形，即便结果是一种不给予尊从的决定(良好实践7)。《良好实践》还鼓励评估当局向被评估方提供更多关于最终结果的详细信息。当给予监管尊从时，决定的文书中可以附上撤回、修改、更新其决定的标准和程序;针对附带时间限制的尊从决定，还可以说明延续或更新相关决定的条件和时间表。——论文作者：李仁真杨凌
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