发布时间：2017-11-09所属分类：科技论文浏览：1次
摘 要： 大气污染问题日益加剧，京津冀区域大气污染治理制度仍不完善，比如：大气生态补偿制度缺乏法律依据和补偿标准，资金来源不统一，政府对其利益补偿仍不完善等。就国际形势来看，欧盟区域大气污染治理有着比较完善的生态补偿制度，并注重发挥市场机制和环境税
大气污染问题日益加剧，京津冀区域大气污染治理制度仍不完善，比如：大气生态补偿制度缺乏法律依据和补偿标准，资金来源不统一，政府对其利益补偿仍不完善等。就国际形势来看，欧盟区域大气污染治理有着比较完善的生态补偿制度，并注重发挥市场机制和环境税收体系在大气污染治理中的优势。京津冀也应从进一步明确大气生态补偿的法律依据、完善具体生态补偿制度、健全对企业及个人的生态补偿相关规定着手，构建起科学合理且有效的大气治理利益平衡机制。
关键词：大气污染治理,利益平衡,生态补偿,京津冀区域
京津冀区域大气污染的协同治理已成为全社会持续讨论与关注的话题，在中央及京津冀各地政府的协调合作下，目前大气污染治理已初见成效。据环境保护部在官网上发布的《2016年全国城市空气质量状况》数据显示：京津冀区域PM2.5和PM10浓度分别同比下降7.8%和9.8%，但京津冀及周边地区仍是大气污染最重的区域，本区域城市空气质量平均达标天数的比例为56.8%，远远落后于珠三角区域的89.5%。可见，京津冀区域大气治理还需进一步加大治理力度。
一、京津冀区域大气污染治理利益平衡机制存在的问题
在京津冀区域大气污染协同治理的过程中，各方参与者及利害关系人相互之间的利益平衡问题直接决定着协同治理机制建立及运行的成败。具体来说，这涉及到大气生态补偿制度本身的缺陷、京津冀三地政府围绕着大气污染协同治理而实施的生态补偿政策问题，以及政府针对企业、个人等其他社会主体对大气治理作出牺牲时的利益补偿问题。目前来看，京津冀区域大空污染治理的利益平衡机制还存在以下问题：
(一)大气生态补偿制度缺乏法律依据
早在2005年中央发布的“十一五”规划纲要中就提出按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则来探索并建立生态补偿制度，在2016年3月发布的“十三五”规划纲要中又提出，要坚持绿色发展，加快建立多元化的生态补偿制度。为推动该项制度的长效持续运行，应完善财政支持与生态保护成效挂钩机制，着力改善生态环境。实践中，国家相关部门及地方政府主动落实生态补偿制度的各项规定，积极开展不同环境保护领域的生态补偿工作。《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》指出：我国生态补偿制度“在森林、草原、濕地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得积极进展和初步成效。”[1]从该报告中可以看出，目前有关大气领域的生态补偿制度还没有受到关注，在环境领域的一般性及单行性法律中也未详细规定大气污染防治领域的生态补偿制度。
新修订的《环境保护法》第三十一条涉及了国家在建立完善生态保护补偿制度、支持该制度有效运行的财政转移支付制度以及建立市场化交易机制中的责任以及地方人民政府在具体落实生态保护补偿中的义务与责任。虽然该条从整体上对我国生态补偿制度进行了规定，但没有明确具体哪些环境领域应该建立生态补偿制度。在环境领域单行法中，如《水污染防治法》第七条、《森林法》第八条等都规定了有关水环境生态保护补偿制度和森林生态效益补偿制度，但《大气污染防治法》中却未规定建立大气污染防治领域的生态补偿制度，导致大气污染防治领域的生态补偿缺乏法律依据。
实践中，京津冀各级政府多年来始终着力于以水资源保护、森林恢复及养护为中心的生态补偿工作，如2006年京冀两地签订的《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》就提出，北京市与河北省张承地区开展水资源利用合作和生态补偿，规定北京市每年补偿位于密云水库、官厅水库上游的张承地区“稻改旱”农民、“十一五”期间北京提供资金支持河北部分地区营造生态水源保护林等;[2]2009年津冀两地签订《〈天津市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录〉工作分工方案》，明确了两地加强水资源和生态环境保护领域的合作，建立两地跨界水污染治理补偿机制，天津市安排资金用于滦河上游等水域水质改善工作;2014年的《天津市人民政府河北省人民政府加强生态环境建设合作框架协议》强调，在水资源保护、防护林建设、水土保持等方面建立跨流域跨区域生态补偿制度，等等。然而，对于大气领域中的生态补偿制度，京津冀三地政府尚未引起足够的重视。
(二)京津冀区域生态补偿政策存在的问题
为解决日益严峻的污染问题，2013年国务院印发了《大气污染防治行动计划》，提出建立区域协作机制，统筹实施区域环境治理的措施。其后，三地政府按照国家确定的“谁受益谁补偿”原则，达成了开展生态补偿制度的共识，并积极探索生态补偿制度的运行机制。但有关补偿标准、补偿资金来源等关键性问题还没有解决。就补偿标准而言，三地政府就未形成一致的意见。由于地理位置和自然因素的影响，生态补偿制度主要是北京市、天津市对于河北省在生态保护、产业发展上的付出进行补偿。当补偿标准较低时，河北省不能有效完成相关生态环境保护项目及工程;而当补偿标准较高时，京津两市同样会陷入无法负担的窘境，最终导致生态补偿制度无法持续有效地进行下去。
长期以来，为了保证京津两地的水源供给和空气质量，河北省张承地区进行了一系列生态环境整治与保护行动，不仅财政投入需要向环保领域倾斜，而且经济发展也受到了限制，一些高耗能高污染但经济效益好的企业被限产、关停，直接导致经济发展与环境保护之间的矛盾凸显。[3]对此，张承地区政府必然希望京津两市能够提供与直接资源使用量和潜在经济效益损失对等的补偿。但这种补偿思路京津两地肯定不会认同，因为潜在经济效益损失是无法确定的。另外，大气作为自然环境中的一个要素并非是独立存在的，而是与植被、土壤、水源等其他生态因素相关联，面对如此复杂、庞大的区域生态系统，具体的生态补偿数额计算存在困难。
此外京津冀区域已有的补偿方式单一、未能形成长期稳定的资金来源也是制约生态补偿制度运行的顽疾。从三地已经实行的水源涵养与污染防治、人工造林领域的生态补偿制度来看，大多是京津两地通过投入资金帮助河北省部分区域保护生态环境。但是，一时的环境污染可能需要长期的治理才能消除，无论是水源地保护还是大空污染治理都不是一朝一夕或者通过一两个合作项目就能够彻底完成的，尤其是长期的大额资金投入还可能成为京津两地的财政负担，而这些资金也不能从根本上填补生态治理的财政缺口，这也凸显了环境保护协同过程中京津冀三地各自的困惑与无奈。对此中央予以高度重视，已由财政出资支持该地区一部分生态补偿合作项目。然而，从部分试点的运行结果来看，缺乏补偿长效机制仍是生态补偿制度健全完善的最大障碍。某些地区过度依赖国家资金的投入，一旦国家撤资，项目就会停滞，那么前期国家和地方的投入和努力都会付之东流，这严重打击了地方政府的治理积极性。
(三)政府对其他主体的利益补偿规定不完善
在京津冀大气污染协同治理过程中，当企业或者个人为保护和恢复生态环境而付出代价时，政府与这些社会主体之间的利益补偿与平衡仍存在着缺乏明确法律依据及权力边界、补偿主体和受偿主体不清晰、权责落实不到位、补偿标准偏低、多元补偿方式尚未形成、生态补偿实施程序不明确、缺乏相关监督管理以及行政救济程序不畅通等问题。一是政府关于企业生态行政补偿制度的缺失。如为保障APEC会议期间的空气质量，北京市严格执行《APEC会议空气质量保障方案》，要求燃煤电厂、重点工业企业停产限产，工地停工。毋庸置疑，为了国家利益和社会公共利益，企业应当承担起相应的社会责任，积极落实停产停工要求，为首都空气质量的改善尽一份力。
但是，企业在停产停工期间的损失谁来买单值得思考。据新闻报道，北京怀柔一家易拉罐生产企业停产期间虽然已安排员工放假或培训，并进行一些设备维修工作，但据保守估计，损失也在2000万元以上。不仅如此，因北京周边的部分省市也被划入限制区域，当地企业相应的停产限产也给实体经济带来了一定副作用;[6]二是政府针对个人的生态行政补偿的相关规定仍存在不足之处。当下，对于为保护生态环境做出牺牲的个人来讲，应得的生态补偿资金要么落实困难，要么远远达不到补偿效果。如有“生态补偿第一案”之稱的浙江省临安市天目山自然保护区的243名村民状告当地政府支付生态补偿的行政纠纷案件，经过三级法院的一审、二审和再审，两年后村民们才获得胜诉判决，由有关政府对村民进行适当补偿;[7]为北京市输水而实施了退稻还旱、退耕还林等一系列生态工程的张家口市赤城县，虽然北京以550元/亩标准给予农户补贴，但是农户每亩仍减收910元。
二、以德国为代表的欧盟区域大气污染治理利益平衡机制经验借鉴
以鲁尔区为代表的德国区域大气治理的成功，一方面是缘于德国政府从国家到地方积极出台环保法律法规，摸清污染源，明确规定企业排放标准和总体排放限值;另一方面则是在大气治理过程中，政府能够平衡各方面的利益关系，协调同级或下级地方政府间的利益关系，充分利用市场机制、政策机制，调动区域内企业的环保积极性及增强居民的环保意识。
作为较早关注环境保护的国家，德国建立了较为完善的生态补偿制度。1976年颁布的《联邦自然保护法》第十三条就规定对于自然环境和景观不可避免的损害需要采取补偿和替代措施，如果不行，就通过支付款项来弥补。在实践中也逐渐形成了政府补偿、建立生态补偿基金等机制。[9]如建立了州际或乡镇间财政平衡基金，通过财政横向转移支付的形式，实现了各参与主体的协同合作和生态要素在区域间的有效流动。生态基金应用于环保项目的建设和维护，包括生态涵养区内的森林、湿地的保护、环境污染治理，植被恢复以及补偿企业因环保而产生的损失等。[10]
关于生态补偿资金的来源问题，以德国为首的欧盟国家积极通过市场机制进行大气环境治理，并率先开展了一系列实践，积累了一定的经验，特别是在《京都议定书》签订后，欧洲议会和欧洲理事会积极拟定碳排放权交易草案，后经多次审议和修改，最终于2003年发布了《排放贸易指令》(2003/87/EC)，建立起了欧盟范围内的碳排放交易体系，规定于2005年初正式启动该贸易体系。为了促进本国碳排放交易制度的健全和完善，德国积极制定国内法，转化落实欧盟指令，相继出台了《温室气体排放的国家分配法》《温室气体排放交易许可法》等法律法规，规定了碳排放交易的适用范围、碳排放总量限制与初始分配、国家注册登记制度、碳排放的交易、监测、报告、核查及处罚等。
虽然在欧盟碳排放交易实践中出现了交易价格大幅下降，碳初始配额分配弊端、碳交易金融市场制度不健全等问题，但经过总结十年里的交易经验和教训，欧盟及各成员国从加强监管机制、完善初始分配及交易运行制度出发，逐步建立起一个完善的全球性的碳排放交易网络。[11]
自20世纪80年代起，为了筹集生态治理资金、引导企业生产行为、鼓励公民践行绿色低碳的生活方式，按照污染者负担和公众负担的原则，德国将环境税纳入税收体系。1999年后的五年间又进行了环境税改革，着重于新能源方面的开发与利用，减少企业和员工承担的法定社会保险金等内容。到目前为止，德国逐步形成了完整的环境税体系，涉及环境污染、生态、资源、能源等各方面，具体税种包括机动车辆税、碳税、电力税、废弃物最终处理税、水资源税、包装税等。[12]2013年，德国与环境有关的税收收入达571亿欧元，其中能源税394亿欧元。
虽然在征收环境税及改革期间生态税务制度也遭到了一部分团体和公民的反对，但不可否认，环境税征收所带来的成效也是巨大的。一方面，环境税带来的资金收入被广泛应用到生态治理和环保产业的发展中，使得环境问题的解决有了稳定的经济支持，有利于形成污染防治的长效机制;另一方面，税收所带来的高成本，也促使企业更加积极地研发环保技术，寻找降低排放和能耗的有效方法。此外，也可引导个人在日常生活中节约能源资源，养成良好的环保习惯。
三、京津冀区域大气污染治理利益平衡机制的构建
京津冀区域协同发展起于20世纪80年代，但经过近40年的时间，三地一体化进程仍然发展缓慢，远远落后于长三角与珠三角地区，其根源在于地区发展过度依赖行政资源推动，而区域市场经济力量没有完全成熟，地区之间及企业之间处于无序竞争之中。[14]在解决区域大气污染及缓解北京“大城市病”的过程中，京津冀区域协同有序发展也从上到下得到了逐步落实。在大气污染治理过程中，京津冀三地的职能获得了重新定位，下一步应通过市场化的利益机制和行政协调机制构建起三地政府间以及政府与其他社会主体之间有效的利益平衡机制。具体来说，可以从以下几个方面进行：
(一)明确有关大气领域的生态补偿的法律依据
目前，为了保证国家生态安全，我国相关江河湖流域、森林、矿产等领域生态补偿制度的建设已经取得了较大进展，但大气领域的生态补偿机制尚未健全。从环境保护的整体性出发，大气与森林、草原、水源等其他环境要素间是相互作用、不可分割的，因此，明确规定大气生态补偿制度十分必要。但建立区域性大气生态补偿制度是十分复杂的，不仅客观上大气的成分与流动受到多种因素影响，而且大气污染防治措施与日常生产生活息息相关，存在多重利益主体，需要有更权威的机构、更有效力的制度来保证这项庞大且复杂的系统工程的落实。对此，笔者认为，应借鉴德国及欧盟的做法，将生态补偿制度的一些原则、制度规定纳入到法律中，当然，在《大气污染防治法》中不能笼统地规定大气生态补偿制度，而应通过对有关大气生态补偿制度的具体规定，明确各方主体的权利义务及责任分配问题。
(二)完善京津冀三地的具体生态补偿制度
在解决京津冀三地政府有关大气治理的生态补偿问题时，要努力形成符合三地大气治理实际情况且各方满意的补偿制度。在确定生态补偿标准时，既不能允许参与者利用地位优势打破主体间的协商平等性，也不能允许资源输出方一味地将所有恢复生态的成本转嫁给资源输入方承担，而应在资源输出方与输入方之间找到一个生态补偿的利益均衡点，以此来确定生态补偿的标准及参与各方的权利、义务及责任。[15]事实上，京津冀三地在生态补偿制度上的诸多分歧归根结底就是生态补偿资金不足。对此，笔者建议，应借鉴德国及欧盟地区运用碳排放权交易等市场机制以及国家税收机制筹集环境治理资金的经验，从以下几方面进行完善：
第一，充分发挥市场机制在生态环境保护领域的作用。2011年国家发改委批准了北京等七省市开展碳排放权交易试点。其中，北京、天津碳交易市场已于2013年年底启动，2014年北京和河北承德间跨区域的碳交易市场也开始运行。[16]根据2015年9月中美两国发表的《气候变化联合声明》，我国计划于2017年启动全国碳排放交易体系。针对当前试点区域碳排放权交易出现的漏洞及问题，国家应在法律层面确定碳排放权配额的财产性质，保障配额交易双方的财产权利;合理设定碳交易总量，依法分配碳交易初始配额;优化碳配额跨区域流动机制，增强碳排放交易的实际经济效益;健全交易监测、核查制度，采取科学严格的监管方式。
第二，进一步完善并落实环境税收制度，为区域环境治理与保护提供资金支持。全国人大常委会于2016年12月25日通过了《环境保护税法》，针对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等规定了计税依据、征税税额、污染当量值等内容。可以说，《环境保护税法》的通过是我国环境治理领域的里程碑，开辟了以税收手段促进生态文明建设的良好开端。各地各级政府应积极贯彻落实《环境保护税法》的相关管理措施和要求，协调好环境保护税与其他税种之间的关系，积极为我国环境保护事业筹措资金。
第三，加快推进地方政府间生态补偿横向转移支付制度建设。从京津冀三地来看，河北省张承地区是北京和天津的生态涵养地，有些产业的发展受到严格的限制，而该地区本身又是经济不发达地区，所以经济发展与生态保护的矛盾更加突出。另外，由于我国实行中央和地方分税制，地方政府间通常存在着因地方税收利益而在项目、产业方面进行竞争，不同地区间也存在着较大的利益冲突。因此，建立规范化的生态补偿横向转移支付制度，既是协调好各地方利益分配机制的关键因素，也是缓解中央财政压力及保障区域生态保护可持续性的重中之重。
第四，探索多样化的生态补偿模式。从京津冀三地的生态补偿实践来看，单纯依靠资金的支持与投入不能持续有效地达成大气污染治理目标，而且长期的资金投入也极大地增加了资源输入方的经济负担，所以，实行多元化、多渠道的生态补偿方式与措施，促使资源输入方在项目、技术、人才等方面向资源输出方进行补偿，不仅有利于缓解长期资金补偿对资源输入方的财政压力，也有利于促进资源输出方做好生态恢复、产业升级等工作，进而推动资源输出方在经济、社会、生态等领域获得全面、可持续发展，实现资源输入与输出方的双赢。
第五，提高三地政府对生态补偿制度的重视程度，监督考核各地生态补偿制度落实情况。生态补偿制度不仅涉及三地政府间的生态保护行为，更是其应着重落实，积极参与的机制。因此，要提高三地政府在生态补偿制度实施中的责任意识。石家庄市在2015年出台的《石家庄市环境空气质量奖惩办法(试行)》中规定，市政府每季度根据环境空气质量综合指数排名情况分别对相关县、市、区给予资金奖罚，以此落实基层大气污染治理生态补偿制度。这一措施加强了各地方政府主要负责人对大气污染治理的重视程度，纠正了过去地方发展仅以经济效益来衡量的政绩观，切实加大了大气污染的治理力度，值得其他地方借鉴。
(三)健全对企业及个人的生态补偿相关规定
一方面，应逐步探索及完善政府对企业的行政补偿制度。为保证空气质量，政府要求企业停工限产是对于企业财产权的限制。当然，基于公共利益的需要，政府可以对企业的行为进行限制，但这种限制并不符合“比例原则”，难以满足“最小损害原则”的要求，以至于构成了政府应付补偿的行政征收。[18]从现实的制度规定来看，企业很难向行政机关提起或者通过既有的行政复议或者行政诉讼等救济途径获得行政补偿。因而，不论是着眼于企业财产权保护的角度抑或是行政权力有效控制的角度，如何健全及完善生态保护领域的行政补偿制度是未来一个时期需要给予适当关注的问题。
另一方面，对个人的生态行政补偿要落实到位。与作为市场经济主体的企业相比，个人的风险承受能力更弱。当行政补偿不合理或落实不到位时，不仅个人的经济权利受到侵害，有时甚至是个人的生存权利会受到威胁。所以，当个人合法权益因环境治理而受到损失时，应依法获得相应的补偿，这就要求法律中有关生态行政补偿的规定应当尽量详细。具体而言，应明确补偿主体与受偿主体的资格，在不降低个人及家庭原有生活质量的基础上合理确定补偿标准;积极采取多样化补偿方式，细化补偿程序并保证补偿程序公开透明;畅通有关生态补偿的行政救济途径，维护公民的合法权益。特别需要注意的是，应加强对生态补偿资金使用情况的监管，防止出现资金挪用情况的发生。只有法律具体规定了大气生态补偿制度，才能促成企业和个人更加主动地参与到大气及生态治理过程中，更好地协助京津冀三地的大气治理机构落实相应的政策与措施。
京津冀区域大气污染协同治理是京津冀协同发展大局下的一个重要方面，因此，三地的大气污染问题必须通过三地之间的统筹协调才能达成最终治理目标。当前，三地之间在利益平衡机制的建立与运行中确实还存在着诸多问题，但不容质疑的是，通过掌握的域外情况、结合现实中已有的制度探索以及将要实施的环保税法体系，我国肯定能构建出更加符合区域大气治理實际的利益平衡机制，从而真正实现绿色发展、绿色生活的愿景。
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