发布时间：2020-03-14所属分类：农业论文浏览：1次
摘 要： 摘要：加拿大作为一个拥有丰富水资源的联邦制国家，在水资源管理方面有着先进的经验。本文概述了加拿大水资源概况及其水资源管理理念从无限制开发到可持续发展的转变，重点描述了加拿大水资源管理的联邦一省一市的三级行政管理组织体系及相关法律体系特点，
摘要：加拿大作为一个拥有丰富水资源的联邦制国家，在水资源管理方面有着先进的经验。本文概述了加拿大水资源概况及其水资源管理理念从无限制开发到可持续发展的转变，重点描述了加拿大水资源管理的联邦一省一市的三级行政管理组织体系及相关法律体系特点，以期对我国的水资源管理提供借鉴。
关键词：加拿大水资源管理体系经验
水资源对于人类社会的发展有着不言而喻的重要性。我国由于早期对水资源的不合理利用以及经济发展带来的严重污染，导致水资源面临匮乏的危机。我们迫切需要学习其他国家在水资源管理方面的经验和做法，来完善我国的水资源管理体系。
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加拿大位于北美洲最北端，国土面积998万km2,是一个拥有着丰富自然资源的发达国家。现今对于加拿大水资源的研究主要集中在省级水资源利用、流域水资源保护以及水资源综合保护等方面。杨杰、徐嘉等对加拿大不列颠哥伦比亚省、艾伯塔省等省的水资源利用进行了研究;杨朝晖、王莉等对加拿大流域管理体系进行了研究;孙锋对加拿大水资源综合利用进行了研究。虽然已经有较多的学者对加拿大水资源管理体系进行了分析，但是缺乏对加拿大水资源管理体系完整、系统的研究。本文梳理了加拿大水资源管理理念、组织体系、法律体系以及综合管理的特点，并对我国水资源保护提出了建议。
1加拿大水资源管理体系的基本现状
1-1加拿大水资源管理体系的变迁
加拿大水资源管理主要分为三个阶段(图1),分别是水资源开发阶段、水资源管理阶段以及可持续发展阶段。在水资源开发阶段，联邦和省政府将水资源的开发与经济发展结合起来，不加限制的水资源开发导致水质严重降低。因此，在1970年，加拿大联邦政府颁布了《水法》，这部法律标志了水资源无限制开发时代的结束和水资源综合开发时代的到来。在水资源管理阶段，联邦政府将水资源作为一种消费性资源，主要强调水资源的规划。1987年，加拿大联邦政府颁布了《加拿大联邦水政策》，标志着水资源的使用进入可持续发展阶段。
加拿大联邦政府通过科学技术及信息工作，管理范围从单一的水资源领域扩展到整个广泛的生态领域，从而实现了水资源的可持续发展。
1.2组织体系
加拿大是一个高度分权的联邦制国家，这种国家体制对环境治理(包括水资源治理)具有重要意义。根据加拿大宪法，渔业、航海、联邦土地和国际水域管理通常是联邦政府的责任。水资源和供水管理则是省/地区政府的责任。联邦政府主要负责法律政策框架的制定和监督，省/地区政府被赋予了相当大的立法权。同叭还有一些联邦层面的机构，如加拿大环境部、地区委员会等，共同实施对加拿大水资源的管理(图2)。
20世纪末到21世纪初，加拿大水资源的管理工作一直处在由水资源的规划到水资源可持续发展的重新定位和结构调整的改革时期。在可持续发展理念指导下，同时也为了满足可持续水管理的需要，加拿大联邦政府、省政府及地方政府的水资源管理机构都进行了大规模的改革。
联邦政府水资源管理机构的改革以强化对水资源的综合管理为目标，主要体现在加拿大联邦环境部、渔业与海洋部、农业部等政府部门在机构重组中加强了涉及水资源管理机构的设置。
同时，起承上启下作用的省政府，成立了专门的水资源管理机构，并将原来分布于政府诸多机构的水资源管理的权力集中于一个或少数几个机构。例如安大略省的水资源管理被主要集中在自然资源部、环境部和农业部等。
各地方政府水资源管理的机构也作出适当的调整以适应省政府水资源管理机构的重组，使集中后的省政府水资源管理机构的各项水资源管理政策能被高效执行。除此之外，加拿大还成立了一些组织协会，对国家水资源的使用、水环境的管理与治理起监督作用。如加拿大流域规模组织管理机构，主要负责与政府部门对加拿大境内的流域管理与监督。
理论上，加拿大水资源管理结构的每一层级的相互交织都是来保证水资源的合理利用与开发。然而，在实际实施过程中，层级之间的协调与信息交流存在滞后性、共享性较差、时效性差等多种问题，从而制约了水资源管理的可持续发展。目前，加拿大水资源的管理结构是：联邦政府主要负责对水资源的研究、开发和利用进行监督;省和地区政府作为水资源的所有者，主要负责对水资源的管理，针对本省的水资源特征进立水资源管理系统，并辅以相关的法律及政策框架;市级政府和社会组织负责水资源的分配管理、绩效监测和维护作业。
1.2.1联邦政府水资源管理
加拿大水资源的管理主要在省政府层面，联邦政府主要负责法律政策框架的制定和监督。同时，联邦政府对联邦土地(例如国家公园)、联邦设施(办公大楼、科学实验室、军事基地等)及港口和机场等负有责任，边界和跨界水问题也是由联邦政府负责。联邦政府还成立了联邦-省-地区水资源委员，向各省和地区提供科学的技术知识。例如加拿大联邦政府卫生机构与美国共同制定了涵盖圣克莱湖、底特律湖和从苏必利尔湖到休伦湖范围的美国-加拿大边界水域的污染控制方案。
1.2.2省/地区水资源管理
根据加拿大宪法，省政府对于大部分的自然资源(包括水资源)拥有所有权，因而省政府对于其行政边界内的水资源拥有管理权。
在过去的一个世纪，省/地区政府已经逐渐熟悉了宪法所赋予他们在水资源管理方面的职责，并且可以根据本地区的需求和条件作出修改，省/地区政府在水资源管理方面拥有绝对的决定权。具体来说，省政府对于本省的各种水事务都有立法权，其中包括民用与工业用水、农业灌溉、污染防治、水电开发等。
图3说明，在省级政府层面，省与省之间在水资源治理方面的部委名称和机构的数量也存在着较大的差异。虽然联邦政府会提供一个水资源管理框架，但是各省政府和地区在管理实践的过程中会依据实际情况作出调整。
1.2.3地区政府和社会组织水资源管理加拿大的市政管理是指地方一级的管理，市政府只掌握省或地区政府提供的权力并承担责任。一般来说，市政责任包括水资源的从源头开始到所有技术和行政的管理，包括对市级水资源的维护、监测和实施管理等，其承担责任的程度也主要取决于水资源的类型、质量以及省/地区的管理要求。
加拿大也成立了一系列的社会组织及委员会来参与水资源的管理。例如由联邦和省的环境与居民健康委员会组成的饮用水委员会，通过制定了饮用水的国家准则，给联邦和省政府制定饮用水标准提供了依据。此外，加拿大环境资源协会通过提供讨论流域水问题、洪水管理等水问题的平台，来促进水资源的可持续开发和利用。
1.3法律体系
加拿大主要的水资源立法在20世纪70年代开始大规模形成。在1970年以前，加拿大水资源存在开发较大、利用率较低、水质下降等多种问题，其后颁布了一系列法律来改善水资源管理的现状。
1.3.1联邦法律
联邦政府主要制定了《水法》《环境保护法》及《联邦水事政府法》等(表1)。其中1990年制定的《水法》是加拿大水资源管理的基本法，也是纲领性文件，规定了水资源管理的总战略，并在其第一部分就强调了联邦和省在水资源管理方面的责任以及水资源规划等。
1.3.2省/行政区法律
加拿大共有10个省及3个行政区，各省和行政区政府都需根据本地区的实际情况制定不同的法律政策，如西北地区的《北极污染防治法》;育空地区的《育空水域法案和条例》等(表2)o所有地区的环境保护法第一条都会说明本法律的目的在于根据保护环境的目标来促进本地区水资源的可持续利用。
2加拿大水资源的管理
2.1水边界的处理—国际边界委员会
加拿大与美国在边界上有8891km的界线重合，其中大部分以河流为主，因此，两国创建了一个国际机构—美加国际边界委员会，来处理两国边界问题。美加国际边界委员会具备规模小、职责专一、独立行使权力和不受政府干扰等特点。
1948年，美加国际边界委员会提出了一项针对边界水域的污染控制方案，该方案的范围涵盖圣克莱尔湖、底特律湖和从苏必利尔湖到休伦湖的圣纳里斯河。
该项方案主要是针对所有的废水，包括生活污水、雨水和工业废水等，在排入两国交界的河流时都应该具有这样的状态：它们不会在浑浊的水域中产生条件,这将对这些水的使用产生不利影响。
该方案对于引起水污染的原因作了细致的分类，主要分为卫生污水、雨水和化学污水。在化学废物排水中，主要有酚类、除酚醛树酯外的化学废物、高度有毒的废物以及脱氧废物。这些化学废物在排放到两国边界的河湖之前，都需按严格的标准处理(表3)。
2-流域管理中联邦政府、省/地区政府和市级政府的分工与合作
作为世界五大淡水湖之一的加拿大安大略湖的水资源管理，则最能反映联邦政府、省政府和地区政府之间的交流协作。安大略湖作为加拿大和美国共同的边界湖泊，以及加拿大国内重要的淡水资源，同时还是渔业和航运的重要水体，联邦政府对其担负着主要的管理责任，加拿大环境部、渔业海洋部等8个联邦部门和机构承担着相关的责任。在省政府管理层面，安大略湖隶属于安大略省，因此省部门中的环境部、自然资源部等都对安大略湖的可持续发展起着重要作用。此外，还有一些土著社区及社会组织对安大略湖的发展规划也起着辅助作用。
由图4可见，加拿大水资源管理的权力下放，导致联邦政府在水治理方面权力分散。对于安大略湖水资源的管理和开发，在联邦、省和社会组织等的多方面管辖下，权力有一定的重复和交叉，缺乏有效协调水资源管理的机构。管理碎片化始于权力的宪政划分,并延伸到政府的各个部门，由多个部委负责。正如图4所示，各级政府部门对于安大略湖水资源的管理，既有不同也有重叠，因此需要制定法律和政策以明确保护责任，并制定联邦和省级的具体协调措施。
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