发布时间：2022-04-01所属分类：农业论文浏览：1次
摘 要： 摘 要：在对当前中国农村土地管理制度中存在的问题进行深入剖析基础上，结合城乡一体化发展的内涵，从制度改革协调联动性、整体性角度出发，设计了农村土地管理制度改革的Land-PPET框架。通过对农村土地产权、规划、征收和流转制度的创新研究，以明晰集体土地所有权、
摘 要：在对当前中国农村土地管理制度中存在的问题进行深入剖析基础上，结合城乡一体化发展的内涵，从制度改革协调联动性、整体性角度出发，设计了农村土地管理制度改革的Land-PPET框架。通过对农村土地产权、规划、征收和流转制度的创新研究，以明晰集体土地所有权、宅基地使用权、农地承包经营权的主体、年限和范围;转变规划理念，科学开展农村土地规划，积极引导多方主体参与规划的编制，有效引导村庄建设发展;提高土地征收补偿标准，严格限定征收范围，完善征地手续，保证征地的公平;有序开展土地流转，探索改革农村住宅用地供地模式，推进农村宅基地确权流转市场化，解决农村土地管理制度中存在的问题，促进城乡一体化发展。
关键词：城乡一体化发展;农村土地管理;制度创新;Land-PPET框架;中国
在城乡二元体制尚未完全破除的环境下，中国的城镇化虽取得了显著成效，但也带来了诸多问题，其中最突出的问题是土地城镇化速度大大快于人口城镇化。当前，新型城镇化道路的提出，其核心是要走能够带动农业和农村发展的城镇化道路，亦即城乡一体化发展道路[1] 。城镇化和土地管理制度两者息息相关。城镇化对土地征用产生大量需求，加快城镇化进程离不开土地管理制度的保障，而我国的土地管理制度也正是在城镇化的推动下不断地朝着市场化的方向改革。城镇化和土地管理制度又存在着矛盾，因城镇化而导致对耕地的大量占用，与土地管理制度所遵循的严格保护耕地的原则产生了矛盾，而现行土地管理制度的诸多安排也并非从有利于城镇化的角度出发，对城镇化健康发展产生了不利影响。据统计，1990—2006年，全国非农建设占用耕地4 574.6万亩，有54万农民因征地失去或减少了土地，由于低价征地，农民所蒙受的损失超过2万亿元[2] 。工业化、城镇化以农民利益受损为代价，没有注重对农民土地权益的保护，使得城乡差距日益扩大。如何统筹城镇化建设和土地管理制度的改革，实现双赢，成为摆在我们面前的一个现实而又紧迫的问题。
十八大报告不仅强调“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”，更明确要求“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，对土地管理制度改革提出了明确的要求。中国现行农村土地管理制度带有明显的计划经济的特征，限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权市场的建立，更不利于城乡统筹发展。相关研究多集中在城镇化发展与土地制度的相互关系[3] 、中国农村土地制度及改革的核心问题[4] 、农村现存的土地利用问题[5] 和如何解决 “三农问题”[6] 等，并以此寻求完善农村土地管理制度的途径。本文拟从分析我国现存的农村土地管理制度的问题入手，通过设计农村土地管理制度改革的Land-PPET框架，研究制约城乡一体化发展进程的土地管理制度缺陷，探索城乡一体化发展背景下我国农村土地管理制度的创新路径。
1 城乡一体化发展的内涵
从十六大提出的“统筹城乡经济社会”到十八大提出的“推动城乡发展一体化”，充分体现了我国经济社会发展战略的进一步深化。城乡一体化发展，是在城乡一体化的理论基础上逐步发展起来的，指随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化发展的实质，是实现经济发展与社会公平的统一，解决城乡差距过大、半城市化等发展中的突出矛盾，促进人的全面发展，让全体人民共同参与全面小康和现代化建设，共享改革发展的成果[7] 。
“城乡一体化发展”并不等同于“城乡一样化”，城市和农村应该有区别[8] 。城乡一体化发展的最高形态是城乡差距完全消失，城市与乡村地区只存在景观、产业及人口密度的差别，而不存在“城市性” 的差别，城市与乡村在经济、社会、文化上应成为一个地域综合体[9] 。城乡一体化发展应是城乡在经济上彼此分工，在政治上互相平等，文化上各具特色，生态环境协调发展的现代化区域整体。
2 城镇化进程中现行农村土地管理制度存在的问题
我国农村土地管理制度主要包括土地产权制度、土地规划制度、征地制度和集体建设用地流转制度等。受城乡二元管理体制的束缚、土地市场发育的不健全，以及思想观念制约等原因的共同影响，我国产生了土地征用、土地规划、土地使用和土地监管等方面的一系列问题，作为农村重要资产的土地缺乏科学高效的管理。农村土地管理制度在平衡城镇化发展和耕地保护两者之间关系方面的作用没有得到充分体现。
随着城镇化水平的不断提高，中国现行的农村土地管理制度存在着耕地不断被征用、保护耕地压力不断增大、建设用地的集约节约利用水平不高和经济效益低下等问题。在全国范围内出现的几次建设高潮，如开发区热、房地产开发热、广场热、企业圈地热、造高尔夫球场热、卖地热、大学城热等，都折射出农村土地管理制度中存在的问题对于城镇化进程的不良刺激和恶性循环，现有的土地管理制度已经不适应当前发展形势，应加快改革[10] 。在城镇化过程中，如何通过农村土地管理制度的改革，更好地调节城镇化与耕地保护的关系，有序推进城镇化，促进城乡一体化发展，是当前我国农村土地管理工作的重中之重。
2.1 农村土地产权制度主体模糊拉大城乡发展差距
中国农村土地产权制度主要存在两个方面的问题：集体所有权的主体模糊和集体所有权的行使不明确。1982 年《宪法》、1987 年《民法通则》、1988 年《土地管理法》和1993年《农业法》都对农村集体土地所有权做了相关规定，但均存在法定权利主体的多级性和不确定性[11] 。农民集体是全体农民的集合，是一个抽象的集合群体，不是法律上的组织。现行法律没有对集体做出清晰界定，导致了农村土地产权模糊不清，所有权主体虚置，缺乏明确的实体化代表。集体所有权主体模糊结果导致实践中多元主体间的权利之争，进一步阻碍农村土地产权关系清晰化和土地顺畅流转，制约农村的发展。农地所有权不明晰和土地承包经营权不稳定，不利于作为城镇化基础的农业的发展，二者都将拉大城乡发展差距，制约城乡一体化发展进程。
普通村民作为集体组织中的一员，由于土地所有权主体地位是虚置的，所有权难以得到真正的行使。现实中，所有权的实际行使主体——村干部，在与国家政府或土地征用方谈判时，代表农民的利益;在与普通农民打交道时，则是国家政府和公共利益的代表，处于绝对优势地位，普通农民应得的权益难以得到保证。
中国农村集体土地产权主体的不明晰，造成农业、林业、畜牧业等多部门对农村土地进行管理。无序的多头管理，直接导致农村土地的管理混乱，这一点在农村土地权属管理中表现明显：农村土地登记滞后，造成农民对所拥有的土地不具有资产性质，土地对农民的资产功能无法实现，因而农村土地市场无从合法有效地建立，滋生大量非法和隐形交易，如小产权房等问题的产生。如果不理顺土地管理机构设置，尤其是乡镇国土所长期处于缺位状态，不利于城乡土地的统一管理，更谈不上解决农村长期残存的土地纠纷问题，城乡一体化发展也无从谈起。
2.2 农村土地规划制度的缺位造成“三生”空间的混乱
城乡二元结构、农村土地规划制度的缺失以及 “两规”(土地利用规划和城市总体规划)不协调，造成了就城市论城市、就乡村论乡村的管理现状，导致土地管理层面城市与乡村的脱离[2] 。农村土地规划的缺位以致无法进行有效的规划管治和有效的管理，这一点在城乡结合部地区和各类开发区的开发过程中表现尤为明显。
目前的土地规划更多的是控制城镇建设用地的新增规模和建设用地的总规模，而多数农村土地规划更多的是偏重耕地尤其是基本农田的保护和管理，而对于农村建设用地和未利用地缺乏相应的科学规划，即当前的土地利用规划设计，具体的土地规划地块和管制地块并没有较为明确的展示，使得土地用途管制缺乏载体。
我国新一轮土地规划虽然开始强调空间规划布局，但更多注重的仍是城镇的空间发展规模、城镇规模边界等方面的内容，缺乏对城乡土地利用的空间结构及布局的指导和农村土地的空间规划，针对农村“生产—生活—生态”三生一体的总体规划和设计更为少见，造成农村的功能定位与产业发展方向不明确[12] ，农村生活空间不便、生产空间受限和生态空间恶化[13] 。
2.3 农村土地征收制度的强制性损害农民的利益
我国城市新增建设用地从 2003 年的每年 400 多万亩增加到2013年的800多万亩，其中一半以上(约400多万亩)需要从农地征收[14] 。在大规模的征地中，现行征地制度主要存在着以下问题：
①征地补偿标准过低。我国现行征地补偿基准是被征土地原来用途产生的收益，也就是土地的农业产出。这个基准只体现了对土地资源属性的补偿，资源配置效率损失严重，导致征地需求脱离征地成本的制约，征地规模失控。如：杭州城市郊区征地，征地价格超过原有土地价格的 100 倍，远远超过现行土地法中规定的30倍的最高上限。然而，即使一亩地按每年一千元的产值计算，也只有十来万，相对于征地农民以后的生活保障，差距还是很大[14] 。现实情况是，政府往往先低价征收农民集体土地，然后再高价出让，土地增值收益与农民及农村集体组织完全无关，把被征地的农民推向一种失地又失利，无助又无援的无奈境地，农民利益受损，没有享受到城镇化的发展成果，反而被排除在外，城乡发展差距不断拉大。
②征地范围过广，土地资源配置效率低下。依照我国法律规定，农地需要被用作工业建设或其它非农业用途时，无论其是否满足公益性前提均必须先被国家征用为国有，然后由地方政府的相关部门代表国家统一开发、管理和出让等。政府在土地一级市场上处于完全垄断地位，而农村集体所有权主体却没有进行土地买卖的权利。这种把建设用地全部纳入国家征收的法律制度安排，严重扭曲了这种稀缺性资源的价值，不利于土地资源的高效配置。
2.4 农村土地流转制度的不规范不利于现代农业发展
近年来，全国多个地方虽然相继出现多种类型的土地流转方式，如：反租倒包、土地股份合作和土地转包等形式，但还缺乏规范的土地流转市场和高效合理的流转机制，农村土地流转还处于初始的自发阶段，不利于促进土地适度规模经营的形成[3] 。当前影响我国土地流转的因素主要有以下几个方面： ①法制建设落后，关于农村土地流转的具体办法国务院一直没有正式的法规出台，这给农村土地合理流转机制的形成带来难度。现有的流转土地，大部分都没有签订土地流转合同，没有按承包法规定的程序进行流转，导致纠纷时常发生;②目前农村土地流转不稳定、效率低。我国农村外出劳动力的就业风险比较大，随时可能重新回流农村，为留得退路，大都要求留有土地承包权。因此农户之间土地使用权的转包、转让多是自发的、短期的和季节性的，转包方与接包方之间大多是私下达成协议，且两者之间多数有亲缘关系;③土地流转中介组织不健全，对土地流转引导作用有限。目前农民承包地流转处于自发状态，局限于狭小的村域内，没有中介服务组织，土地流转的供求信息不能及时有效地沟通，土地转让者找不到合适的受让者，只好请人代耕或无偿转包，而一些有条件有能力想扩大经营规模的农户却找不到出让土地的对象，交易难以完成。
土地是农民赖以生存的基本资源，即使是外出打工的农民也不愿失去土地。城乡分离的二元社会保障制度、户籍制度、土地制度以及农地流转的不规范性，造成农民难以实现自由流动，严重制约着土地流转。农民对土地的严重依赖，难以形成大规模的土地流转，影响了现代农业的发展，也阻碍了城镇化的进程。
3 助推城乡一体化发展的农村土地管理制度创新
农村土地管理制度改革创新的关键是要做好系统谋划和顶层设计。虽然农村土地管理制度改革的具体对象和内容存在差异，但在实践中却是相互关联甚至彼此依存的，存在一定的逻辑关系，如：征地制度改革与集体建设用地流转，二者改革对象不同，但改革指向却是一致的，都是为了保护和显化农村集体土地的财产权益，因此在运作范围上存在此消彼长的关系，征地范围的缩小与集体建设用地流转范围的扩大需要同步推进;集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治，三者内涵不同，当“各自为战”时，政策效应明显受限，但从优化配置和高效利用土地资源的角度看，其根本目的是一致的，如能组合运用，可以发挥政策的整体效应[15] 。基于对农村土地管理制度的梳理分析，本文设计了 Land- PPET(Land -Property，Planning， Expropriation and Transfer)框架(图1)，以揭示上述四项土地管理制度间的关系，加强改革的协调联动，增强改革的整体性。
3.1 土地产权制度创新
农村土地产权制度改革包括土地所有权改革、农用地承包经营权改革和集体建设用地(主要指宅基地)使用权的改革。前者站在整个村域角度，后者聚焦于直接涉及农民切身利益的两项土地使用权。
当前中国农村土地产权制度改革是一个复杂的系统工程，需要不同的政策组合来配套，如果是单就土地产权制度进行改革的话很难取得成功[16] 。
将集体土地所有权归属具体落到实处。明确农民集体所有究竟是哪个集体所有，是村民小组，还是村民集体，还是乡镇集体[17] ，核心是要有利于实现土地的有效监督、管理和使用。村民委员会既是法律上认定的一级法人，也是行政上认可的一级行政组织，同时也是《土地管理法》规定的农民集体所有中的一个组成部分，更是土地的直接利益相关者。因此，村民集体应成为土地农民集体所有的指向所在。另外，赋予村民委员会自由转让土地的权利，特别是要按照“权利平等”原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化[18] 。
盘活农用地承包经营权和集体建设用地(主要指宅基地)的使用权，显现农民的资产价值。农用地承包经营权的承包权和经营权，二者是统一在一起的。当前农村土地产权制度改革就是要促使承包权和经营权的进一步分离，从而有利于农用地的流转，促进农业的规模化经营，弱化农民与土地的联系，让脱离了土地的农民到城镇就业，实现人口城镇化与土地城镇化的同步，符合城镇化的本质要求;农村集体建设用地中宅基地使用权的改革，要在保证当前的用地规模不再扩大的前提下，与城乡建设用地增减挂钩、土地整治、集约节约用地和耕地占补平衡等政策组合运用，实现人口的集中居住，向中心村(社区)和城镇集中，然后对腾出来的农村集体建设用地进行整治还田或还建[19] 。
从城乡一体化发展的本质出发，就是要改变城市偏向政策，从制度上建立新型的城乡关系，让农村和城市具有均等的发展机会。通过将集体土地所有权归属具体落到实处，盘活农用地承包经营权和集体建设用地(主要指宅基地)的使用权，显现农民的资产价值，让农村土地权益、农民权益得到体现，让市场在农村的土地配置及利用上发挥作用，让土地要素可在城乡之间依照市场机制自由流动，打破长期形成的制约城乡统筹发展的二元土地制度，促进城乡一体化发展。
3.2 土地规划制度创新
农村土地利用规划的制度创新目标应是面向市场经济体制和现代化土地资源管理要求，建立符合我国国情的，功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的土地利用规划的制度体系。在规划的制度创新过程中，应遵循从实际出发、不断尝试改革，使土地利用规划与市场经济体制逐步相适应，并与规划在国民经济发展中应有的地位相适应。规划制度创新的着眼点应以其行政管理机制、决策机制、利益均衡机制、法律体系等方面为核心[12] 。
从长远考虑，为了彻底做好土地利用规划与相关规划的协调，促进我国的城镇化建设和新农村建设，应建立和完善具有中国特色的规划体系，尽快开展统筹城乡健康发展的土地规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城镇化之间相互关系进行协调和安排。因此，应转变规划理念，新农村建设规划工作应因地制宜，充分结合地区社会经济发展水平，寻求能够体现地域特色、地方文化特征的规划设计方案，有效引导村庄建设发展。此外，基于城乡一体化发展的新农村建设规划工作应积极引导多方主体参与规划编制。
土地利用规划是城乡一体化发展土地资源空间配置的依据，无论是新增建设用地对农用地的占用，还是建议试行的集体建设用地的流转，都离不开规划的约束，如：对于闲置的农村建设用地，哪些必须复垦，哪些又可以流转给其他符合条件的使用者继续作为建设用地的，都必须依据规划。只有通过编制科学合理的适应城乡发展要求的土地利用规划，才能真正做到城乡土地在各部门、各产业间的统一管理与分配，才能实行更加严格的土地用途管制，在切实保护耕地的前提下，统筹城乡发展。
3.3 土地征收制度创新随
着我国城镇化战略的不断推进，未来城镇化、工业化的发展仍将处于加速发展阶段，大面积征地不可避免。为了保证被征地农民的合法权益不受损害、征地后的生活水平不会下降、更好地促进城镇化进程，需从以下几个方面进行改革：
一是必须明确土地征用的公共目的和用地范围，尽可能有条件地缩小征地范围。一般来讲，公共目的土地使用是以非盈利性和社会性为基础的，但在市场经济条件下，非盈利性的项目在逐渐缩小，原来一些为社会服务的机构，正在改变其性质。比如，医院、学校、养老院和大中型公共服务设施等应是以非盈利为目的，但随着投入主体的增多和市场化运营，这类机构部分或全部已不再具有非盈利性目的。对于盈利性的企业用地必须严格加以区分，推行市场化的供地方式，保证不同性质的用地采用不同的供地方式。二是对征地补偿的改进，征地补偿应实行以“购”代“征”，要给被征地农民合理补偿，让被征地农民的生活长期有保障，如果融入城市就应当要有正常的社会保障，真正变成市民[10] 。土地征用的强制性并不代表低价位，对于农民来说，土地被征走了，征地方必须解决好他们的生计问题，包括就业和社会保障。解决征地补偿中农民利益损失问题应成为当前征地制度改革的重点。
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为了促进城镇化发展，应该积极探索多元化的农村城镇化土地资源配置新机制[5] 。我国小城镇数量众多，又处于广大农村地域之中，以小城镇为载体的农村城镇化，是中国推进城镇化进程的重要组成部分。因此，应建立多元化的小城镇土地市场，既包括国有土地使用权的有偿流转，也包括集体土地使用权的流转，打破仅依靠征收农村集体土地转为国有土地推进城镇化的一条腿走路的制约，加快城镇化进程。
3.4 土地流转制度创新
发展现代农业，离不开农用地流转。提高土地集约节约利用水平与推进城镇化，离不开集体建设用地的流转。明晰的土地产权是土地有序流转的重要前提，亟需通过农村土地确权登记工作，推进农村土地产权显化[20] 。应尽快科学部署和推进农村集体土地确权登记工作，为构建城乡土地统一管理体制奠定基础[21] ，创造条件让农民依法享有土地流转自主权、土地市场收益权，使务农村民、失地农民的长远生计有保障[22] 。进一步延长土地承包期或赋予农民土地的永久使用权，建立产权清晰的农村集体土地所有权和使用权制度。以完善和强化土地用益物权为重点，搞活集体建设用地使用权和宅基地使用权，保障土地所有者和使用者的收益权[23] 。对耕地的保护，要逐步改变福利式的农业补贴制度[24] ，把资金集中用于解决制约农业发展的瓶颈问题上，尤其要调动农户耕地规模经营和耕地质量保护投入的积极性，优化农用地流转环境，促进农用地的流转，切实提升现代农业的发展水平。
在法律政策层面，应研究出台农村集体建设用地流转与配置办法，探索改革农村家庭“一户一宅” 批地建房为一定区域(如乡镇)内中心村(社区)建设集中供地新模式，鼓励创新农村宅基地确权流转市场化模式，积极探索宅基地保障性功能转化与农民工市民化就业安置模式，建立完善农村土地使用权股份化与经营专业化模式，为推进新型城镇化，搭建新平台，营造新环境[25] 。积极探索有偿收回农村闲置建设用地使用权的制度。可借鉴城市国有土地的储备制度，由村集体有偿收回农村闲置建设用地使用权，对放弃农村宅基地使用权的农户给予一定的经济补偿，然后把宅基地重新分配给其他农户使用或用于村镇公共建设。创新农村宅基地跨村使用制度，为农村人口向中心村和城镇集聚提供住房用地保障。
4 结论与建议
本文针对农村土地管理制度中存在的问题，设计了Land-PPET框架，通过农村土地管理制度的协调联动改革，增强改革的整体性和效果，实现人口城镇化与土地城镇化的同步，保证农民脱离土地进城以后生活有所依靠，同时农地可以自由、有序地流转，形成城乡统一的土地市场，推动城乡一体化发展。农村土地管理制度创新要点如下：
第一，明晰土地产权。将集体土地所有权归属具体落到实处，盘活农用地承包经营权和集体建设用地(主要指宅基地)的使用权，显现农民的资产价值，让土地要素可在城乡之间依照市场机制自由流动，打破长期形成的城乡二元土地制度，促进城乡一体化发展。
第二，科学开展农村土地规划。转变规划理念，农村土地规划要因地制宜，充分结合地区社会经济发展水平，寻求能够体现地域特色、地方文化特征的规划设计方案，编制富有地方特色的规划，有效引导村庄建设发展，积极引导多方主体参与规划编制。
第三，保证土地征收公平。通过明确土地征用的公共目的和用地范围，有条件地缩小征地范围;改进征地补偿方式，实行以“购”代“征”，给被征地农民合理补偿。
第四，有序开展土地流转。尽快开展全面的农村土地确权登记工作，为土地流转奠定基础;在法律政策层面，探索改革农村住宅用地供地模式，推进农村宅基地确权流转市场化。
我国的土地管理应逐步实现由二元管理向一元管理的转化，最终完成城乡统一的土地管理制度，建立包括规划、建设、土地、环境等机构四位一体的管理实体，该管理部门作为城乡土地统一管理者;强化农村土地管理制度法制化建设，继续加强立法，弥补法律缺位，切实做好执法监察，增强法律威慑。此外，应注重维持农村土地管理制度的稳定性。——论文作者:刘永强1，2，3 ，苏昌贵4 ，龙花楼※1，3 ，侯学钢1，3
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