发布时间：2021-07-10所属分类：法律论文浏览：1次
摘 要： 内容提要随着国家监察制度改革的日益深入以及监察法的出台，刑事诉讼法与监察法的衔接成了不可回避的问题。国家监察制度与刑事司法制度的性质、内容以及所规范的行为等方面看似不同，但在公职人员职务犯罪的调查、起诉、审判中，存在着诸多交叉重合之处。因
内容提要随着国家监察制度改革的日益深入以及监察法的出台，刑事诉讼法与监察法的衔接成了不可回避的问题。国家监察制度与刑事司法制度的性质、内容以及所规范的行为等方面看似不同，但在公职人员职务犯罪的调查、起诉、审判中，存在着诸多交叉重合之处。因此，研究我国监察调查制度与刑事诉讼制度的衔接与一致性，无论在理论上还是实践中都是有意义的。本文依据监察法和2018年修改后的刑事诉讼法，以刑事诉讼法的体例为序，详细分析了监察法和刑事诉讼法在衔接中的具体问题，从基本原则、公职人员职务犯罪管辖、证据制度、强制措施以及缺席审判程序的衔接等5大内容中对两法衔接的具体法律规定进行了解释，重点研究监察调查制度与刑事诉讼制度在5个方面的衔接与一致性问题。
2018年3月监察法在十三届全国人民代表大会第一次会议上顺利通过，标志着我国监察制度改革经过多年的酝酿和立法前的试点正式完成，进而全新的国家监察制度正式建立并投入运行。监察法的制定和新型监察制度的建立，对原来的刑事诉讼法以及刑事诉讼制度产生了广泛、重大影响，一直是实务界、法学界关注的热点。2018年10月立法机关对刑事诉讼法进行了第3次修订，修改的重点之一，就是解决与监察法以及监察调查制度的衔接问题。通过这次修改，刑事诉讼法中原来与监察法不一致甚至相冲突的问题得以解决。同时，根据监察法的规定，虽然监察调查制度不属于刑事诉讼制度，但是监察调查制度的不少内容与刑事司法制度相关的内容，在立法宗旨和价值追求上是一致的，因此不论监察法与刑事诉讼法，还是监察调查制度与刑事司法制度，存在不少相互衔接和一致的内容。
一、制度衔接的必要性前提
监察法第十一条规定了监察委员会的3项职责，其中第(二)项规定了监察调查权，即“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪的调查”。笔者认为，监察机关调查权具有3个方面的基本属性：首先是具有监督属性。由于国家的监察机关是我国宪法规定的监督机关，其监督属性不言而喻;其次，监察机关也具有行政属性。监察法规定，自监察法公布之日起施行，原本的行政监察法同时废止。监察机关承担了一部分原本行政监察的职能，这部分职能当然具备行政属性;第三，监察机关需与司法机关衔接的属性。具体而言是上述规定包含了职务违法调查和职务犯罪调查两部分，其中职务犯罪调查的职权决定了监察机关监察与刑事司法的衔接关系。
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中国政法大学卞建林教授认为，监察对职务犯罪调查权发生“等同于”侦查权的效果。对于监察机关调查程序的后续衔接问题，他认为，“对监察机关调查行为的后续评价仍需遵循刑事诉讼法的相关规定，因而尽管监察机关的调查权不受刑事诉讼法的规范，但是其最终仍发生等同于刑事诉讼法上侦查权的法律效果”。a就监察机关管辖的职务犯罪案件而言，监察调查完毕后形成调查案卷，凡是可能构成犯罪需要追究刑事责任的，按照我国宪法规定必须移送司法机关，由此对接了刑事司法程序;经过检察机关审查起诉、提起公诉，再由人民法院定罪量刑。有学者梳理了侦查(调查)权归属的演变过程，认为“人民检察院组织法第十一条将侦查权赋予了检察机关，检察机关将大部分案件的侦查实施权交给了其他机关，不能改变检察机关享有完整侦查权的组织法精神。监察机关刑事的职务犯罪调查权实质就是侦查权”。a监察职务犯罪调查权需要与司法机关衔接，这决定了监察机关职务犯罪调查刑事案件最终要接受刑事司法的实体规范、程序规范的检验，具体、全面对接基本原则、管辖分工、证据制度、强制措施以及特殊诉讼程序等5个方面的要求。
二、基本原则的衔接与一致性
根据监察法第三条、第四条和第五条的规定，监察法的基本原则主要包括依法独立行使监察权原则与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则;有关机关和单位依法协助原则;依宪依法监察原则;以事实为根据、以法律为准绳原则;在适用法律上一律平等，保障当事人合法权益原则;权责对等，从严监督原则;惩戒与教育相结合、宽严相济原则;标本兼治、综合治理原则。可以明显看出，这些原则中不少原则与刑事诉讼法确立的刑事诉讼原则是一致的，或者是相互衔接的。之所以如此，是因为“刑事诉讼法与国家监察体制的衔接首先应体现为调查权亦应遵循刑事诉讼法所规定的权利保障标准，这既是审判中心的必然要求，也是合乎正当程序的基本原则”，b其中有两项原则在处理三机关相互关系方面尤为重要。
(一)分工负责、互相配合、互相制约原则
刑事诉讼法第七条规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。分工负责、互相配合、互相制约一直是刑事诉讼法的基本原则。监察调查制度虽然不是刑事诉讼制度，但监察调查终结的涉嫌职务犯罪的案件，势必要进入刑事诉讼中，由检察机关审查起诉和法院依法审判，三机关之间应当是什么关系，应当在法律上作出明确界定。否则，势必影响监察制度的顺利运行。为此，监察法第四条第二款规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。这一原则表明，监察机关虽然主要负责对公职人员违法犯罪的调查，但后续的审查起诉和审判还需检察机关和法院依法办理，因此，三机关之间既要分工负责，各司其职，又要互相配合、互相制约。有学者认为，监察调查权的运行模式是“以科层监督为代表的内部控权结构模式，以网状节点为代表的外部制约机构模式”。c在职务违法行为的调查中，更加适用上述运行模式的表述，与刑事诉讼中的公检法分工负责、互相配合、互相制约的工作模式并不完全相同。另一方面，当监察调查得出职务犯罪的结果，则在监察调查程序与刑事诉讼程序之间，还存在程序过渡、对接的问题，监察委员会调查终结并且认为需要追究刑事责任的案件，依照宪法和刑事诉讼法的规定，移交人民检察院审查起诉，再由人民检察院向人民法院提起公诉。“检察权的应然性除来自宪法确认这一根本政治制度外，检察权作为二级国家权力与国家的行政权、监察权、审判权平行设置，相互独立。”d监察机关调查的案件，在对接、转换进入刑事诉讼程序时，检察机关的审查起诉发挥着独立的审查作用。监察机关办案需要与人民检察院和人民法院互相配合、互相制约，从而有效地开展廉政建设和反腐败工作，兼顾惩罚犯罪与保证人权，实现监察目的和刑事诉讼目的。
(二)认罪认罚从宽原则
认罪认罚从宽原则作为基本原则进入刑事诉讼法是2018年修法的亮点之一。在正式进入刑事诉讼法之前，认罪认罚从宽制度已经在部分地区进行了长期试点改革。“法治的本质就是无差别性、平等性和彻底性。”e职务犯罪作为诸多犯罪类型中的一种，也应当无差别、平等和贯穿延伸至与刑事诉讼程序衔接的监察调查程序之中。监察法充分地考虑到了认罪认罚从宽制度在刑事诉讼中的重要作用，所以第三十一条规定涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，在符合特定条件的情况下，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。这一规定将认罪认罚从宽制度纳入监察机关办理的职务犯罪案件调查之中。在被调查人认罪认罚后，监察机关可以向检察院提出从宽建议，这体现了与刑事诉讼认罪认罚从宽原则的一致性，有助于保障人权，提高办案效率。与此相呼应，2018年10月26日修改后的刑事诉讼法第一百七十二条第一款规定：人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件，应当在1个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长15日;犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在10日以内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过1年的，可以延长至15日。由此使监察委员会办理的职务犯罪案件，进入审查起诉、审判阶段后均适用刑事诉讼法的认罪认罚从宽制度。
三、公职人员职务犯罪管辖的分工与衔接
监察法通过后、刑事诉讼法修改前，有学者认为，目前监察委立案调查呈现“职务违法+职务犯罪”二元一体模式。a国家监察体制改革就是在中央强势反腐的政策之下，改革对行使公权力的公职人员的监督方式，尤其是对职务违法和职务犯罪进行重点监督，改变原有的多头监督模式，集中优势力量，与腐败行为作斗争。“2018年是中国检察制度面临严峻挑战的一年,严峻挑战来自于国家监察体制改革所带来的侦查职能的调整,主要是职务犯罪的侦查职能转隶于国家监委会行使。”b监察法第三条规定：“依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作。”在这样的制度构建背景之下，对原本归属检察院的职务犯罪侦查权进行改革和重新配置，大部分的职务犯罪侦查权移交监察委员会，形成新的职务犯罪调查权，原检察院反贪反渎工作人员部分转隶到监察委员会从事职务犯罪调查工作。职务犯罪的办案程序开始了新的模式和流程，刑事诉讼法和监察法在这个问题上如何分工、衔接成为一个不可回避的问题。对此，修改后的刑事诉讼法第十九条规定，人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。
刑事诉讼法第十九条将人民检察院的侦查权限缩到对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，具体包括徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决裁定失职罪，执行判决裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪、非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪，暴力取证罪，虐待被监管人罪，非法侵入住宅罪等”，以及公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定的案件，从而厘清了人民检察院对职务犯罪案件的侦查权与监察机关对公职人员职务犯罪调查权的边界。在此基础上，“由中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会颁行的《国家监察委员会管辖规定(试行)》进一步明确了监察机关管辖案件的内容，具体包括6类型犯罪88个罪名。具体内容包括，贪污贿赂案件17个，滥用职权罪15个，玩忽职守罪11个，重大责任事故犯罪11个和公职人员其他犯罪19个”，c二者各自界定了具体管辖案件罪名范围，并且确定了划分原则，有利于对已有罪名和未来可能新出现罪行进行区分管辖。
“监察法的颁行在一定程度上直接倒逼本次刑诉法的修改。”d由于职务犯罪监察调查权与侦查管辖权发生了变化，也引起刑事诉讼法与此相关的规定随之进行了修改。比如刑事诉讼法第三十九条对辩护律师在侦查期间会见在押犯罪嫌疑人须经办案机关许可的规定中，删除了其中“特别重大贿赂犯罪”的规定;第七十五条删除了人民检察院对“特别重大贿赂犯罪”可以指定居所监视居住的规定;第一百五十条第二款对人民检察院适用技术侦查进行了修改：人民检察院在立案后，对于利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施，按照规定交有关机关执行。这些都是在管辖权发生改变的前提下，对刑事诉讼法相关规定作出的相应修改。——论文作者：翟 薇
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