发布时间：2021-06-30所属分类：管理论文浏览：1次
摘 要： 摘要:农村经济体制改革是深入实施乡村振兴战略的动力保障。农村集体经济特别是农地集体所有权的改革，乃农村经济体制改革的重点、关键与核心。为形成共识、凝聚力量，促进改革朝着有利于乡村振兴的目标迈进，使中央精神能够落实为法律政策、物化为实践成果，
摘要:农村经济体制改革是深入实施乡村振兴战略的动力保障。农村集体经济特别是农地集体所有权的改革，乃农村经济体制改革的重点、关键与核心。为形成共识、凝聚力量，促进改革朝着有利于乡村振兴的目标迈进，使中央精神能够落实为法律政策、物化为实践成果，亟待对改革的基本思路和核心理念展开深入讨论。具体来说，需要深入讨论如下三大关键问题:农村经济体制改革是借鉴城市经济体制改革的经验模式抑或重构一套体系;农地集体所有权的改革思路是向上提升抑或下放落实;在理解“集体”性质时是基于先验观念还是实践绩效。我们认为，要科学检验上述理论，应坚持实践绩效这一标准并同时结合主观评价。
关键词:农村;经济体制;改革;探讨
以党的十九大提出“乡村振兴战略”为标志，中国现代化建设步伐，将在全面实现小康社会的基础上，大踏步迈向城乡共同富裕的新征程。农村经济体制再次成为改革重心。农村集体经济(包括农地集体所有权)的改革，是农村经济体制改革的重点、关键与核心。作为社会主义公有制经济在农村的重要体现，农村集体经济发展的活力与潜力如何，与其相关的制度改革与政策配套优化与否，既是巩固和发展公有制经济的内在要求，也是影响中国基本经济制度结构和效能的关键要素。中国特色社会主义进入新时代的背景下，农村(集体)经济体制改革的理念、思路和方向是什么?关于这些问题，需要社会各界在认真调研、严肃思考的基础上，作出全面而客观的回答。笔者认为，就像20世纪80—90年代关于“姓资还是姓社”和“国有经济的本质及其实现形式”等问题而开展的思想大碰撞和理论大讨论那样，围绕农村经济体制改革的一些关键领域，当前的中国也亟待开展一场类似的大讨论。其目的是，解放思想、凝聚共识，使中央精神能够变为制度与政策创新的实践，从而深入推进改革、助推乡村振兴战略的全面实现。这对于完善社会主义市场经济体制，实现社会主义现代化建设“三步走”的战略目标，也有重大的理论与现实意义。
一、农村经济体制改革:借鉴抑或重构?
20世纪中叶，中国开启了在落后农业国家建设社会主义现代化的伟大事业。经过70多年的理论创新与实践摸索，中国不但基本建立了中国特色社会主义市场经济理论体系，而且也取得了举世瞩目的经济发展成就。在全面实施乡村振兴战略的背景下，要深化农村经济体制的改革，必须要思考的一个重大问题是:中国城市经济体制改革所形成的理论共识与所建立的制度体系，是否也代表着中国特色社会主义市场经济的理论认识和制度体系?或者说，它只是代表全民所有制企业的改革对象，因而仅适合于国有经济、国有企业。如果答案是前者，那么意味着承认中国经济体制的理论和制度体系的普遍规律性;通过与具体情况的结合，它们可以最大程度地被运用到“三农”领域。如果答案是后者的话，那么意味着，我们需要按照“城市/农村”、“国有经济/集体经济”、“国有企业/农村集体经济组织”、“国有资产管理部门/集体资产管理部门”的二元思路，另起炉灶，在农村复制出一套与城市并列的经济体制。这个问题看似极其简单，实则非常复杂。因为，大量的学术观点和一些改革思路，表面支持前者实则暗合后者。故而，有必要对如下三个具体问题开展理论探讨和思想碰撞。
(一)经济性质:一元化国民经济体系抑或“城市/国有”“农村/集体”二元结构
经过改革开放特别是1985年以来的实践与探索，城市和国有经济体制改革已经基本完成。有关国有经济定位的相关规定，见于《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(1993)、《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(1999)、《国务院办公厅转发国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》(2006)、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013)和《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(2015)等。党中央有关国有经济的理论认识，可以简单归纳为如下两点:“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展”;作为公有制经济的基本形态，国有经济对于国民经济的主导作用，不是体现为绝对数量的多少或者比例的高低，而是要“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。
可以说，上述文件的基本精神，既是对国有经济的定性，也合适于经济体制的整体定位。上述两点内容，构成了中国经济体制基本架构的关键要件。给定这些认识和判断，又该如何理解农村经济体制的改革思路呢?关于农村经济的改革，中央总体目标可以简单表达为以“产业兴旺”为关键的乡村全面振兴。但是，具体到一些基本问题时如农村经济是否就意味着集体经济?集体经济的性质、定位、作用与实现形式是什么?情况会复杂许多。无论是实际部门还是学术界，都可能存在不同的理解。一些人可能将集体经济视为农村经济的代名词，将社会主义公有制在农村的实现形式视为“集体经济”，并进而认为发展农村经济就是发展集体经济。基于此种逻辑，他们进而继续推理:“集体经济”应该在农村地区发挥主导作用，具体表现为农村经济的控制力、影响力和带动力;“集体经济”主要存在于农民不愿意或不能做的市场失灵领域比如基础设施等。[1]就集体经济的实现形式而言，考虑到传统的集体企业已经改制为中小企业这一事实，这些学者转而将“集体经济”理解为“合作经济”。[2]
上述观点关于农村经济的性质、实现形式等问题的表述可能有某些差异，但实质观念是相同的:把农村视为与城市并列的独立空间，把“集体经济”视为与“国有经济”并行的独立实体。其他一些学者可能有不同认识。他们认为，不宜简单地从公有制“意识形态”去看待农村经济的性质，从而将“集体经济”拘泥于某种特定的实体。这部分学者主张从实践出发，强调不同于依托人民公社或集体企业这一传统模式的“新型集体经济”。这又有三种观点。一些人从社会主义核心价值观出发，认为集体经济的主要理念是体现效率优先、兼顾公平原则，要充分发挥好资本和劳动等各种要素的比较优势;新型集体经济应该是资本与劳动的联合。[3]有学者超前一步，认为发展集体经济的任务主要是繁荣农村经济，因而不能形式主义和教条主义地将之定格于某一种具体的实现形式，也不宜规定集体经济不能低于某一具体比例。相反，按照有利于产业兴旺和乡村振兴的基本准则，各地方可以根据禀赋资源等因素而自主选择集体经济的实现形式。[4]更也有学者跳出经济发展的框架而认为，集体经济的本质功能并不是某种具体的经济形式，也不仅仅是农村经济发展，而是要通过经济发展去实现城乡居民的共同富裕。[5]
(二)经济主体:多种所有制经济共同发展还是“国有企业/集体经济组织”二元主体
与经济性质(所有制关系)相关的问题是经济主体。城市经济的基本属性表现在如下几个方面:经济主体是多元化的，是公有制基础上的多种所有制经济共同发展;市场在资源配置中起决定性作用;无论是国有企业还是其他类型企业，均要遵守相同的制度规则，平等参与市场竞争。这既是中央精神，也是理论共识。由此理论进路也可以推知:城市经济并不意味着国有经济，也并不意味着国有企业在数量或规模上占据绝对优势，国有企业或国有资本主要存在于少数特定的领域或行业。正如2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》所描述的“国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中”。
类似地，上述中央精神，虽然主要是针对(城市的)国有企业而言的，但其实也同样适用于全局和整体的宏观经济。如果心存此念，那么又该如何思考农村的经济主体呢?上述有关城市经济(宏观经济)主体的论述是否适合于农村经济呢?沿着“集体经济”性质的理论进路，学者们延续了这一问题的争论。包括《宪法》在内的各种法律和各种文件等，一贯强调要坚持“农村集体经济组织”。大量学者也由此而主张，发展“集体经济”的主要任务应该是由“集体经济组织”来完成。在人民公社已经解散和传统概念的集体企业(包括社队企业、乡镇企业甚至是信用合作社)已经完成历史使命的背景下，他们转而寄希望于(农业)合作社来发展集体经济，并乐观预估其广阔的发展前景。[6][7]这是一种主流的思路且主导了政策改革的方向。典型的案例是，中国颁布了《农业合作社法》等相关法律，主管部门高度重视农民专业合作社的发展;大力推进“农村集体经济组织”的注册登记，希冀以此促进农村集体经济组织的法人化。于是，大量自然村(村民小组)登记注册为合作社，大量行政村被登记注册为经济联社。政社(合作社)合一的自治组织成为农村经济集体组织的主要形态。
上述观点在“农村集体经济”的界定等细节方面的表述和理解可能有些许差异，但其精神实质是一致的。因为，它们针对农村(集体经济)主体的各种认识，与“城市/农村”的二元空间、“国有/集体”的二元经济之思路，是一脉相承的。不过，对此问题亦有人可能持不同观点。比如，有人会主张，农村经济包括多种产业(工业和第三产业)，因而应该是多种所有制经济共同发展的格局;即使是农业领域，在农业新业态层出不穷、农业功能不断横向拓展和三产融合发展的背景下，经济主体也必然会出现多元化的格局，应该允许各种主体共同发展和鼓励公平竞争，不宜先验、主观地或硬性地规定某种具体的经济组织(比如合作经济组织)必须居于主导地位。之所以有认识的差异，原因可能是源自这部分学者因虑及两个因素而对如下问题持比较悲观的预期或持比较迟疑的态度。经验方面的因素是:人民公社、社队企业、乡镇企业的历史经验和改革开放以来合作经济组织不尽人意的发展现状。理论方面的因素是:类似于全民所有制的国有企业，“集体经济组织”也存在产权结构单一、产权不明晰和缺乏现代企业制度(治理机制)等问题。对应的实践问题是:农村集体经济组织是否可以成为有效率和竞争力的经济组织，是否可以期待它们能够发挥对农村经济的引领、带动和控制等关键性作用?
(三)治理体系:城乡融合统一还是“政府/村集体”的分割
与经济性质、经济主体相关的是监督、执法与管理体制。在市场经济条件下，国家主要承担监管、规制、调控和管理经济的社会职责和提供公共产品的经济职责。地方政府虽然是法人，但它主要的经济角色并不是国有企业的法人代表，而是地方经济的管理者、监督者和准公共产品(服务)的提供者。就国有企业本身来说，地方政府会注资为股东，但企业本身是独立法人单位。就管理体制看，职能部门行使管理国有经济、国有企业和国有资本之责任。
给定上述认识或常识。与此关联的一个问题是:市、县(区)等地方政府的经济(国有经济或宏观经济)管理职责及其组织架构的设置，是否可以适用于农村地区呢?地方政府是不是就仅仅代表城市政府?乍一看，这根本就不是一个问题。因为，无论是从直觉或正式的制度安排看，地方政府(如县政府)的经济管辖权不应止于城区而把农村放在一边。从实际运行看，情况远不是如此清晰、简单和明了。学者们对这个问题的理论认识和政策主张，也一样存在巨大差异。如为数不少的学者，基于“城市/农村”的二元思路而主张，农村经济(集体经济)、经济主体(集体经济组织)乃至于集体资产(比如农地)，都要由(村)集体来调控、监督、管理。[8]他们也会主张，在基础设施等农民做不了也不愿意做的“市场失灵”领域，应该由村集体来提供公共产品(服务)。甚至有学者将发展集体经济等同为改善村委会的财务状况。[9]实践中，也出现了一些地方政府通过给村委会注资的方式来发展集体经济的做法。
之所以有上述观点和实践，固然是可能为了充分利用村庄权威和地方性知识在农村经济监督管理的作用，但更可能是因为对村集体的先验偏好。同时也可能是对于某些法律比如《农村土地承包法》有关村委会(作为承包地之发包方)之职责规定所做出的形而上学和教条主义解读。原因有差异，但政策主张基本相同:有意无意的把地方政府理解为城市政府，并希望在农村地区复制出一整套类似于城市政府的经济管理体制和组织架构。对此，亦可能有不同的声音。有人可能会认为，整体而言，就像农村经济应该纳入到国民经济体系一样，农村(集体)经济也应该纳入到统一的管理体制之内。换句话说，应该把地方政府的职能通过“集体”的中介而延伸到农村，从而建立起完整的监督、调控与管理体系，建立起统一的管理架构。不宜也不能把村委会等自治组织视为一级独立的地方政府，不宜赋予其完整的行政、司法、监督之政府职能，不宜赋予其独立经济管理职能(类似于国有资产的管理部门那样)。不仅如此，村委会等基层组织还应该退出经济领域，并从事社会管理等中介性职能。考虑到人口分散下的高交易成本和基于熟人社会的人际信任等原因，地方政府可以通过借助于合约(而非法定)而赋予村委会以某种代理人(经纪人)的身份并经委托授权而行使部分职责。更不要说，在农地流转和生产管理等领域，外来投资主体也可以(也需要)通过发挥村委会的中介功能，以中心缔约者的身份来组织、管理和服务农民。
二、农地集体所有权:向上提升还是下放落实?
(一)农地集体所有权的权利行使主体:向上提升为国有还是向下落实到集体
农地是农村最重要的生产资料。农地制度是农村经济体制也是农村基本经营制度的基础，农地集体所有权又是农地制度的基础。社会主义公有制的制度特征主要承载于农地集体所有权。这正如习近平同志2013年12月23日在中央农村工作会议上的讲话中所指出的那样，“坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度”。深化农村经济体制改革的大部分理论认识，聚焦于农地集体所有权这一具体领域。社会主义公有制经济体制在农村的最直接体现，就是农地的集体所有制。这一概念是人民公社解体之后才正式出现，并且从《宪法》“劳动群众集体所有制”衍生而来。从对象或客体看，国家所有与集体所有是不同的。国家所有的对象客体固然包括机器、土地等生产资料，但更多是从经营主体所有制性质角度去理解的。在农村，集体所有的客体主要是土地这种生产资料。与城市比较，集体经济与集体土地之间关系，要松散许多。就所有权来说，城市土地是属于国家而非属于地方政府的。除了少数情形之外(比如国防用地)，地方政府特别是市县政府拥有国有土地的使用权、收益权乃至于部分处置权。国家通过保留一定的审批权、规划权和用途管制等措施，对国土进行监管，以实现特定的政策目标。
然而，在讨论农地集体所有权的实现形式等现实问题时，人们却有着不同的理解。在通常的情况下，人们(大多数学者和政府职能部门)是从西方经济学的“产权”角度而不是马克思主义的所有制关系角度去理解“集体所有权”的。就像他们潜意识地将农村经济视为“集体经济”的代名词一样，他们也习惯性将“农地集体所有权”视为“集体”应该拥有农地的占有、使用、收益甚至是处置权。[10]由于大多地区的农业用地、宅基地和集体经营性建设用地之间并没有严格的界定，因而集体在相当程度上也通过农地征地等渠道而间接被赋予了农业农地和宅基地的占有、使用、收益乃至于部分处置权。这种理论思维和政策实践的影响是深远的，甚至主导了农地制度的改革方向。不少学者习惯性把农户产权功能的强化和集体对农地控制力度的减弱，描述为集体产权的权能“虚化”，习惯性把人民公社等传统“集体经济组织”的解体和村委会政经分开，视为集体产权的主体“虚置”。在这种思潮影响下，我国最近几年来大规模推进了“农村集体经济组织”的登记注册，使之成为集体土地的所有者和法人代表。为强化集体产权特别是集体经营性建设用地的产权功能，针对地方政府垄断集体土地一级市场以及衍生的集体产权保护力度较弱等诟病，按照同权同价的原则，我国也从2015年开始推进了农村集体经营性建设用地“统一入市”的试点改革。“试点改革”的重要内容是，大幅度提高“集体”对于经营性建设用地的使用权、收益权和处置权。此外，针对集体农地的使用与管理等，一些地方还复制出一整套与国有土地并列的包括(抵押)登记、交易、入市主体认定、转让、资产处置、作价出资(入股)、评估、收益分配等在内的一系列政策体系。
相关期刊推荐：《广东行政学院学报》(双月刊)创刊于1989年，辟有邓小平理论研究、学习“三个代表”重要思想、体制改革、行政理论、行政领导、政策科学、国家公务员、特区行政、人事管理、人力资源开发研究、法制建设、工商行政管理、经济管理、税收管理、县镇行政、教育行政、公文秘书、办公自动化等30多个栏目。
上述改革的力度是很大的。它对于减少长期以来的违规征地和过度征地等棘手问题，也应该能够预期发挥一定的作用。不过，对于其理念与思路，有人可能持不同看法。他们认为，“统一入市”改革依然保留了“城市/农村”二元结构的深深痕迹。因为，集体所有与国家所有之间并不是并列关系，而是从属关系;提高农地集体所有权产权强度的方式，是创造条件，使有关国有土地方面的制度与政策体系逐渐适用于集体农地;而不是另起炉灶在农村地区进行制度与政策的系统性建构。其理论依据是，应该按照所有制关系而不是西方式的产权，应该从实事求是而不是形而上学的理解集体所有权。[11]历史上，农地原本属于农民的。计划经济时期，集体(人民公社)其实只是国家的代理者而已;人民公社实际的权利在于组织、管理和监督农业生产而非对于土地的所有权。[12]改革开放以来，农地的主要权利更是逐渐向农户归集。故而，如果形而上学的理解农地所有权并由此而将其赋予给“集体”或“集体经济组织”的话，那么这不但缺乏足够的事实依据，而且可能也难以实现改革的预期目标。他们主要担忧的是:与有着统一、规范且基于制度信任之理论体系的国有土地比较，“集体土地”的事实上的产权强度要低许多;因而改革的结果将可能是(且不论巨大的制度成本及其分担问题)，在县(区)、乡镇乃至于行政村的层面上，每一块“集体土地”将对应于一个区域异质性的制度体系和碎片化市场。这显然不利于提高集体土地的使用与配置效率。因此，改革的实践效果可能是使“集体产权”弱于“国有产权”的情况得到固化。如果考虑到治理机制不完善和“集体”有限的能力和资源禀赋，那么“集体土地”保值增值和发展集体经济等预期的改革目标，也可能难以完美地实现。相应，这部分学者可能主张，从长期看(暂不论具体方式)，农地集体所有权的主体改革，与其向下“落实”到“集体”，还不如向上提升为国有。[13]——论文作者：米运生1，危旭芳2
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