发布时间：2022-04-09所属分类：农业论文浏览：1次
摘 要： 摘要：研究目的：从土地科学学科体系的范畴研究土地管理学的学科内涵、内容体系及研究范式。研究方法：理论归纳法，文献统计法。研究结果：土地管理学是研究土地管理过程及其客观规律的学科，是土地科学学科体系的重要分支，在土地科学学科体系中侧重土地公共属性、社
摘要：研究目的：从土地科学学科体系的范畴研究土地管理学的学科内涵、内容体系及研究范式。研究方法：理论归纳法，文献统计法。研究结果：土地管理学是研究土地管理过程及其客观规律的学科，是土地科学学科体系的重要分支，在土地科学学科体系中侧重土地公共属性、社会属性问题研究。研究结论：目前，土地管理学研究框架已基本形成，围绕土地管理实践形成了一套知识体系和政策法律框架;在土地权籍理论方面基本形成雏形;未来研究在围绕实践需求基础上，土地管理基本理论研究应得到加强，并探索回归保障土地资源公共属性本质。
关键词：土地管理;土地管理学;土地科学;研究范式
1 土地管理学研究源起
1.1 土地管理的提出
现阶段土地管理概念的提出与系统研究，起步于 20 世纪初，发展于 20 世纪 80 年代，尤其自 1986 年《土地管理法》的颁布实施，及随后全国各级政府先后成立土地管理部门，极大地促进了基于实践需求的土地管理知识体系的归纳与总结，以及基于科学实施土地管理的手段与方法研究、科学建构土地管理体系的理论研究，从此开启了新时期土地管理学研究的新局面。
关于土地管理的概念，不同文献有不同的阐述。在马克伟主编的《土地大辞典》中阐述为，“土地管理是国家用以维护土地公有制，调整土地关系，合理组织土地利用等所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施[1]”。在朱道林主编的《土地管理学》中阐述为，“土地管理是指国家为了保护和合理利用土地资源，满足国民经济不断发展的需要，运用行政、经济、法律和工程技术的综合性措施，对全国城乡土地资源及其利用过程，以及由此产生的人与人之间的权属、利益关系进行计划、组织、协调和控制等方面的行政管理活动[2]”。在陆红生主编的《土地管理学总论》中阐述为“土地管理是国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、控制等综合活动[3]”。综合来看，土地管理概念均涉及土地管理的主体、客体、管理方法，以及管理任务和职能。土地管理的主体是国家 / 政府，客体是土地以及土地利用中产生的各种关系，管理方法涉及行政、经济、法律、技术等。土地管理的任务或目标是维护土地所有制、调整土地关系、合理组织土地利用和贯彻土地基本国策等。从范畴上，目前中国实践中的土地管理，属于政府部门管理的一个方面，属于行政管理范畴，从管理属性上属于公共管理。
1.2 土地管理实践的发展
中国土地管理实践历史悠久。在土地制度设置方面，从原始氏族的公有制，到分封制，从屯田制、井田制，到均田制，均在特定历史时期解决了土地分配与利用问题;从方田均税、经界法，到鱼鳞图册、一条鞭法，反映了土地管理方式的进化与目标的直接。
现代中国的土地管理实践发展更为迅速，内容更加丰富，这与现阶段土地资源及其利用矛盾日趋尖锐有关。现代中国土地管理的演变大致可分为 4 个阶段：(1)1949 — 1978 年，制度变革时期。这一时期主要是探索建立新的土地制度。通过“打土豪、分田地”的土地革命，废除地主土地私有制，建立了农村土地农民所有制、城市土地国家所有制。在 1953 — 1957 年期间，进行农业社会主义改造，建立了农村土地集体所有制，基本形成了城乡二元土地制度雏形。土地管理以土地开垦、计划经济体制下调拨式利用为主。(2)1979 — 1986 年，新时期土地管理制度探索阶段。1978 年十一届三中全会后，实行全面发展经济与对外开放，逐步进行经济体制改革，土地制度与土地政策也必须随之进行改革与调整。首先在农村实行了集体所有制下的农户家庭承包经营制度。1982 年修订的《宪法》，第一次明确了“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”的土地所有制架构。土地管理行为以满足各种建设需要而进行的征地管理为主。(3)1986 — 1997 年，现阶段土地管理制度形成与发展阶段。1986 年，国家颁布实施了《土地管理法》，随后国务院及各级地方政府先后成立了土地管理机构，开启了中国土地管理的新纪元。这一时期，一是全面构建了中国土地管理的架构和体系，基本建立了土地调查、土地规划、地籍登记、征地管理、耕地保护、用地审批、土地市场运行与监管、监督检查的管理体系。二是实施城镇国有土地有偿使用制度，1988 年修改《宪法》和《土地管理法》，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。继农村实行集体所有制下的土地承包经营改革后，城镇国有土地也实行了所有权与使用权相分离，建立了土地公有制体系下的城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押的市场交易制度。(4)1998 年至今，土地管理制度改革与发展阶段。1998 年，国家全面修订了《土地管理法》，对土地管理方式进行了新的改革，建立了以耕地保护为目标、以用途管制为手段、以产权管理为基础的土地管理制度框架，强调了土地的国家管理。进入 21 世纪，针对土地管理新情况、新问题，国家不断调整完善政策体系，强化严格依法管理，提出土地参与宏观调控，建立国家土地督察制度，实行“两个最严格”的土地制度(最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度)，形成了基本适应快速社会经济发展、快速工业化和城镇化时期的土地管理制度[4]。
1.3 土地管理实践发展推动了土地管理学科研究
土地管理的学科研究源于土地管理实践需求，土地管理实践的发展推动了学科研究。在人类历史的长河中，正是人口的不断增加、社会分工的细化，引起土地资源利用的紧张，进而出现土地占有与分配制度，为解决土地分配与使用关系，出现了“井田制”;为了管理土地归属及数量质量与赋税关系，出现了“鱼鳞图册”。现阶段土地管理体系的全面与复杂化，也是由现阶段土地利用需求的全面化与矛盾的复杂化决定的。为了掌握土地数量、质量状况，必须实施土地调查与评价，形成了土地调查与评价知识体系及技术方法;为了保障土地合理布局与利用，探索了土地利用规划技术体系与方法;为了保障土地合法权利形成了地籍管理知识体系;相应地，耕地保护、征地管理、用地审批、土地市场、土地监察等过程中均形成了相应的知识体系、政策措施、技术方法、法律规则等。
土地管理学研究正是在土地管理实践一系列知识体系、技术方法、政策措施、法律规则的归纳与探索中进行的，并通过理论总结与归纳反过来指导实践，促进土地管理实践的科学化与规范化。因此，土地管理学的产生与发展起源于社会经济需求与土地管理实践发展的推动。土地管理学研究表现出明显的社会实践导向和问题导向的特征，土地管理实践的不断发展与变化，为土地管理学研究提供了研究需求，进而促进了学科发展;同时，在土地管理实践导向的基础上，土地管理学通过运用管理学和公共政策理论，对实践问题进行理论解释与归纳，演绎并形成土地管理的客观规律，探索土地管理体制与机制，建立土地管理知识体系，并反过来指导土地管理实践。
2 基于土地科学体系的土地管理学研究定位
土地科学是一门横跨自然科学、社会科学和技术科学的综合交叉性学科和应用性学科[5]。对于土地科学学科体系的构成，学者们持有不同的观点，大体形成了以下几类：一是按照研究层级将土地科学划分为基础学科、应用学科和技术学科 3 个二级学科。但是学者们对基础学科、应用学科、技术学科下设的三级学科仍存在一定的分歧。何永祺[6]认为土地经济学、土地生态学是基础学科;土地测量学、土地资源学是技术基础学科;土地规划学、土地管理学、土地统计学、土地工程学属于应用学科。王万茂[7]认为基础学科包括土地利用学、土地类型学、土地经济学、土地生态经济学、土地法学、土地史学;应用学科包括土地规划学、土地管理学、土地调查学、土地评价学;技术学科包括土地信息学、土地工程学、土地保护学、土地测量学和土地统计学等。二是按照研究对象进行二级学科划分。按此观点划分的学者较多，如许牧[8]认为土地科学是研究土地利用与土地管理的发展规律，土地科学由土地利用学和土地管理学组成。胡星池等[9]认为土地科学的体系应由土地资源、土地利用与管理和土地经济三大学科系列构成。高尚德等[10]认为土地利用与管理科学分为土地资源学、土地利用学、土地管理学三大系列。张月蓉[11]提出土地科学是由土地经济、土地利用、土地管理 3 个主导学科构成。林培[12]认为土地科学主干学科包括土地利用科学、土地资源学、土地经济学、土地管理学、土地信息系统。朱德举[13]认为土地科学二级学科包括土地科学基础学科、土地信息技术、土地管理学科、土地利用工程、土地科学其他学科等。叶艳妹等[14]认为土地科学包括土地基础学科、土地技术学科、土地管理学科、土地工程学科 4 个二级学科。冯广京[5]在综合前人研究的基础上指出土地科学一级学科下可以划分为土地资源资产学、土地管理学、土地工程学和土地信息学 4 个二级学科。
本文认为，人类基于土地问题的研究，首先应该是探索土地作为自然资源和生产要素的资源属性及生产能力问题;然后，随着社会分工的细化和商品交易的要求，土地在投入人类利用过程中的经济属性逐步成为人类关注的重点，相应的土地制度设置、土地产权归属、土地经济价值等成为研究重点;再后来，随着社会经济发展和人口增加，社会分工进一步细化，人地矛盾开始突出，土地利用的社会属性逐步突出起来，包括土地利用的公共属性问题、土地利用布局与规划管制问题、土地利用所引起的生态环境变化与资源保护问题等;当然，随着人类社会的进步，科学技术手段不断更新，人类社会始终不断探索采用更先进的技术和工程措施解决土地属性与空间信息的获取方法及处理技术，以满足人类社会研究和利用土地的需要。因此，土地科学是围绕土地在人类利用过程中所引起的自然、经济、社会属性及其变化规律这一独特的研究对象，基于自然科学、经济学、管理学、法学及工程技术学科的基础理论和方法，探索解决土地问题的特殊规律[15]。相应的分支学科包括土地资源科学、土地资源管理、土地利用工程、土地信息技术(图1)。
土地管理学在土地科学学科体系中，就是以管理学、经济学及法学理论为基础，研究土地资源的公共属性，探索土地公共属性的保障制度、机制及政策措施体系，研究土地制度与土地利用的互作机理，探讨土地公共政策体系及其作用机制，研究建立土地公平分配制度、产权保障制度、土地用途管制制度、土地可持续利用与保障发展、土地市场运行与监管、土地收益分配制度等方面的法律制度框架与政策措施体系。因此，土地管理学是土地科学体系中不可或缺的重要组成部分，是构成土地科学研究域的重要内容，其研究内容是土地科学中侧重土地公共属性、社会属性问题研究的领域。
3 土地管理学的研究对象与内容体系
3.1 土地管理学研究对象
具有独立的研究对象是判断与界定一门学科的基本准则。在土地管理学的已有研究中，关于研究对象的阐述，不同学者有不同的认识。陆红生[3]认为，土地管理学的研究对象是作为自然经济综合体的土地利用和土地关系的管理这一完整的、综合的、具体的社会现象的规律性，即研究调整土地关系和监督调控土地利用，使之达到预定目标的管理活动的规律性。王万茂[16]认为，土地管理学是以研究协调控制“人”和“土地”系统的各个组成要素，使之产生系统效应，以达到充分、合理利用与保护土地资源和土地资产的一门科学。本文认为，认识土地管理学的研究对象，首先应从土地管理学作为土地科学的一个分支学科的定位出发，然后再考虑其本身所特定要研究与探索的特定领域的科学问题，就是其研究对象。在土地科学的学科体系中，土地管理学是侧重研究与探索土地公共属性、社会属性问题解决的理论与方法的学科范畴，其研究并探索土地管理实践规律，并反过来指导土地管理实践。因此，土地管理学的研究对象，就是土地管理过程及其客观规律，是基于土地公共属性保障与可持续利用目标的土地管理实践及其运行的体制机制。
土地管理学研究需要在综合考虑土地的资源属性、经济属性和社会属性的基础上，侧重社会属性、公共属性研究，探索土地作为资源乃至资产所应遵循的公共规则，研究如何建立公共规则，如何运行与维护公共规则，由此所形成的一套基于土地资源可持续利用的理论体系、知识体系、方法体系。因此，土地管理学是研究土地管理过程及其客观规律的学科[17]。
3.2 土地管理学研究内容
关于土地管理学的研究内容，已有文献有不同的归纳。林增杰[18]认为土地管理内容体系包括：地籍管理、地权管理、土地利用管理。地籍管理是土地管理的基础、土地利用管理是核心、地权管理是手段。刘书楷[19]认为土地管理学研究内容包括地籍管理、土地信息管理、农用地管理、非农建设用地管理、土地资产管理、土地法制管理等。陆红生[3]认为土地管理学研究内容包括：地籍管理(土地调查、登记、统计、分等定级等)、土地权属管理(土地产权、所有权使用权确权与流转管理、土地征收、土地权属纠纷处理)、土地利用管理(耕地保护、土地用途管制)、土地市场管理(土地价格、土地供需)4 大部分。王万茂[16]认为土地管理学研究内容包括地籍管理(土地调查、质量评价、权利登记、利用统计)、地权管理(土地法制管理、地权管理)、地价管理(地价管理、土地经济管理)、地用管理(土地利用规划管理、用途管制、动态管理、土地管理信息系统)4 大部分。
总体来看，现有土地管理学研究内容的阐述，大多侧重于土地管理实践的知识体系归纳，而对土地管理学作为一门学科的科学问题研究、基础理论研究、土地管理本身客观规律性研究认识不足，即从理论上系统深入地对土地管理活动运行的本质规律的研究明显缺乏。本文认为，土地管理学的研究内容应当从土地管理的基本内涵和外延出发，针对特定的研究对象，以学科的基本原理为先导，以探索与发现土地管理客观规律为目标，以归纳、提炼、指导土地管理实践为基本内容。因此，土地管理学研究的内容体系可概况为基础理论研究、应用理论研究和应用实践研究 3 大方面。其中，基础理论研究主要包括土地管理基本理论、土地管理研究方法论以及土地管理历史比较研究;应用理论研究主要包括土地管理体制、土地管理政策、土地管理法律研究;应用实践研究主要包括土地权籍管理、土地保护(耕地保护)管理、土地市场管理、土地规划管理、土地利用管理以及土地监察与督察。
3.3 土地管理学的续分学科
对于土地管理学分支学科的设置，王万茂[20]指出土地管理学是土地科学的二级学科，土地管理学可续分为土地资源管理学、土地资产管理学、城市土地管理学、乡村土地管理学等子学科。陆红生[21]认为土地管理学是从管理学的角度研究对土地资源和土地资产的管理及协调问题，其包括了土地行政管理、土地行政学、土地经营管理学等子学科。冯广京[22]认为土地管理学对应土地科学中的社会科学部分，研究土地利用问题、关系及其管理，其下包括土地行政管理、土地利用学、土地法学、土地社会学、地籍学、土地经济学、土地规划学、土地史学等 3 级学科。
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实际上，按照土地科学学科体系中土地管理学的学科定位，及土地管理学的学科内涵和外延，土地管理学的学科界定应有广义和狭义之分。广义的土地管理学应涵盖土地社会属性、公共属性研究的范畴，续分学科应包括土地行政学、地籍管理学、土地规划学、土地利用学、土地法学、土地政策学、土地社会学等。狭义的土地管理学本质上仅指土地行政管理研究领域，主要研究国家(政府)作为管理者，运用管理学和公共政策理论，探索利用行政措施、政策与法律手段来调节土地利用关系，探索土地管理体制与机制，研究并发现土地管理过程的客观规律，形成土地管理理论与知识体系，并反过来指导土地管理实践。
4 土地管理学学科认识可能存在的误区
(1)土地管理学不是土地管理实践的代名词。这话说出来都会觉得正确，可是在实践中往往有人认为土地管理学就是土地管理实践，或者就是土地管理实践知识、土地管理业务工作内容的集合。土地管理实践工作其概念和范畴应该更大，往往包括土地管理基本工作的全部。如土地整治是土地管理实践工作，但土地整治方式、整治工程技术不是土地管理学的研究内容。而土地管理学主要侧重基于管理学理论、公共政策方法，研究探索解决土地管理问题的手段和框架。如在黄小虎主编的《新时期中国土地管理研究》一书中，其第二部分“土地管理基础业务”就包括土地资源调查、土地产权调查、土地评价与估价、土地利用规划、土地科技的发展及其趋势等内容[23]，这些都是“土地管理”实践的内容或工作，但不都是“土地管理学”的研究内容。
(2)土地管理学不是土地科学的代名词。有学者将土地管理学等同于土地科学，如在马克伟主编的《土地大辞典》中，土地管理学条目的解释是以调整土地关系和合理组织土地利用为主要研究对象的一门学科。其主要内容有：地籍管理、土地经济学、土地规划学、土地法学、建设用地管理(或居民点规划学)，以及地图学、测量学、航空摄影测量学、土地信息管理等分支学科[1]。至少“地图学、测量学、航空摄影测量学”无法纳入“土地管理学”的范畴，但它们应该是土地科学的内容体系。这种认识在当时土地科学研究刚刚起步时是可以理解的。然而，随着土地科学学科体系研究的不断深化，学术界对于土地管理学与土地科学之间的关系逐渐明晰，应严格按照学科范畴界定学科关系与边界。土地管理学不可能是土地科学的全部，仅是土地科学体系中由土地科学与管理学交叉形成的一门分支学科，是土地科学学科体系中的子学科之一。它与众多的土地科学子学科相互依存，互不替代，共同组成了土地科学学科体系。
(3)学科体系划分与人才培养的学科专业设置是两回事。学科体系是按照学科的研究对象及研究域边界划分若干相对独立的学科，强调研究对象的独立性和研究内容的科学性、完整性。而人才培养的学科专业设置，一般按照人才培养的核心学科内容进行划分和设置，通常以核心学科为主划分并命名。按教育部现行的体系，本科培养按专业，研究生培养按学科，并按门类分一级学科、二级学科。如“土地资源管理”是人才培养的专业设置，在研究生培养学科中属于管理学门类下“公共管理”一级学科的二级学科;其与“土地管理学”的学科名称是有区别的，土地管理学作为一个独立的分支学科，强调独立的研究对象和研究范围。因此，在国家学科体系中有两种分类标准，一是《中华人民共和国学科分类与代码国家标准》(GB/T 13745-2009)，这是学科分类体系;二是国务院学位委员会制定的学位授予和人才培养学科体系，一般称为人才培养的学科专业目录。因此，学科体系划分与人才培养的学科专业设置是两回事，二者既有联系又有区别，在学科体系研究中应注意区别，注意不同场合的准确表述与应用。
5 土地管理学研究范式
“范式”这一概念和理论是由美国科学哲学家托马斯·库恩(Thomas Kuhn)1962 年在《科学革命的结构》一书中提出并系统阐述的，后来被广泛应用于众多自然科学和人文社会科学的研究领域[24]。其基本观点是，范式成为一种对本体论、认识论和方法论的基本承诺，是科学家共同体所共同接受的一组假说、理论、准则和方法的总和，其构成科学家共同体的理想和信念，是使一门学科成为科学的必要条件或成熟标志[25]。冯广京对研究范式有独到的见解，他认为土地科学研究范式不是处于什么阶段的问题，而是如何遵循客观的隐性研究范式并使其显性，并得到更多的研究人员认可与遵循;相应地，本体论是限定这一学科能够研究和认识什么范围的事物，限定其研究域;认识论反映人们如何认识这一学科研究域中各种现象的研究视角和逻辑框架;方法论则是概括并指导人们如何开展这一学科研究的方法[26]。因此，具体针对某一学科的研究范式，应该是指从事这一学科研究的科学家群体，在研究本体、认识、方法上应遵循的共同规则，在开展科学研究过程中，研究观点可以不一致，但应该针对同一研究对象;研究结论可以相互迥异，但是必须遵循共同的理论和准则;研究结果可以大相径庭，但必须保证研究方法的科学与严谨。当同一学科的科学家群体中大多数人的研究理论、准则、方法基本一致时，这大概就是库恩所说的学科成熟的标志。然而，对于科学研究和学科发展来说，研究范式的重要性不仅在于形成一致的理论、准则与方法，而在于研究过程中针对同一研究对象，遵循基本一致的理论、准则与方法，这样才能保证在同一话语体系中争论与讨论问题，才更可能地辨明真理，发现规律。
土地管理学的研究范式，并未形成库恩所说的“成熟标志”，因为理论尚未成形，规律尚不明确。因此更需要从研究范式上凝练确定的研究对象，遵循基本一致的理论、准则与方法开展科学研究，以促进学科发展并走向成熟。在本体论方面，重点针对土地管理实践过程及其客观规律开展研究，研究基于土地公共属性保障与可持续利用目标的土地管理实践及其运行的体制机制。在认识论方面，土地管理学研究的核心范畴应该是基于土地资源本质属性的土地管理基本理论和运行规律研究，在土地权籍管理、土地规划管理、土地保护(耕地保护)管理、土地配置管理、土地市场管理、土地监察督察等方面的知识架构基本形成;要探索基于土地资源公共属性、社会属性保障的土地管理行为规则，研究土地冲突解决与防控的法制、体制与机制;研究土地制度与土地利用的互作机理，探讨土地公共政策体系及其作用机制;探索规划管制的技术体系与空间布局理论，探究提高土地利用的生态、经济、社会效益措施，形成一套支撑土地管理实践健康发展的认识论体系。在方法论方面，首先必须遵循科学研究的基本方法论规则，归纳演绎、比较分析、逻辑推理、理论联系实际等是通用的科学研究方法;其次必须考虑针对土地资源特殊属性的方法论体系，如土地资源属性的自然科学方法论，土地位置固定的空间分析、定量研究方法论等;第三，要考虑土地管理学作为人文社科类学科，控制论、系统论、实践论等是基本理论规则，针对土地管理运行规律的制度分析、法学分析、公共政策分析、行为学分析等是基本方法。——论文作者：朱道林1，2 ，张立新1 ，杜 挺1
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