发布时间：2021-10-12所属分类：免费文献浏览：1次
摘 要： 城市发展研究
《城市洪涝韧性治理体系的智慧化转型与实现路径创新》论文发表期刊：《城市发展研究》；发表周期：2021年05期
《城市洪涝韧性治理体系的智慧化转型与实现路径创新》论文作者信息：杨 帆(1982－) ，女，中南大学建筑与艺术学院副教授，研究方向为城市生态与雨洪管理。
【摘要】城市洪涝灾害的韧性治理是提升城市洪涝风险应对与快速恢复能力的重要途径和有效手段。当前城市洪涝韧性治理的相关研究多限于空间建设与治理技术方面，对城市洪涝韧性治理的组织管理体系、智慧化运营等研究较为少见。从当前城市洪涝韧性治理的管理碎片化、工作界面不清晰，组织协同低效化的现实困境出发，提出针对城市洪涝韧性治理的政府智慧化管理措施与运营机制完善策略，构建顶层设计与基层探索结合、管理部门与建设部门合力、政府引导与民众创造互动的城市洪涝韧性治理模式。实现职能部门对城市洪涝灾害的全过程闭环精准管理，为我国城市洪涝灾害韧性治理的智慧化转型提供制度建设与管理模式的经验借鉴。
【关键词】城市韧性; 智慧化转型; 洪涝治理模式
0 引言
近年来城市洪涝灾害频发，径流污染和水资源短缺等城市水生态环境问题严重，国家对于城市的可持续雨洪管理日益重视，增强城市洪涝灾害的韧性应对能力成为当前学术界关注的热点之一。我国提出的海绵城市理念是提升城市洪涝韧性治理能力的典型与代表，通过对雨水进行吸纳、蓄渗、缓释，实现城市对暴雨、洪涝等多种的极端气候灾害的韧性应对0。自2015年始，国家先后成立了以武汉、厦门、常德等海绵城市试点城市，编制海绵城市专项规划并划定海绵城市建设示范区，极大地提升了我国城市的洪涝灾害治理能力。
城市洪涝的韧性治理与应对在我国尚属前沿研究，现有研究对城市洪涝灾害的韧性建设工程应用、规划设计方法等有了一定的成果，但研究视角多聚焦于海绵城市的工程建设层面，缺乏对城市洪涝韧性的管理体系研究日。与此同时，城市洪涝韧性建设管理体系构建中的各类问题严峻：0提升洪涝韧性的相关海绵建设项目分散、基层的洪涝治理目标模糊等服务管理体系问题十分突出：②政府责权不明晰、管理模式落后等制度运营体系问题十分严重，现有的建设实施保障体系也有待完善;⑧城市洪涝治理的制度建设体系亟待进行思维转型，洪涝治理的服务体系亟待进行方法突破，洪涝治理工作路径也亟待进行效率提升。本文立足于将智慧化管理的思维方法引入到城市洪涝韧性治理的研究之中，针对性提出城市洪涝韧性的智慧化治理目标、管理制度与运营优化策略，进一步优化政府在城市洪涝韧性应对方面的服务水平，弥补当前城市洪涝治理建设重视技术而忽视管理的不足，并为我国城市洪涝韧性治理体系智慧化转型的实现提供具体路径。
1城市洪涝韧性建设相关文献研究综述
当前国内城市洪涝韧性建设相关研究呈现多元化、专业化趋势，作者整理了相关文献，根据所绘制的文献共现图(图1)，将城市洪涝韧性建设的研究成果概括为三个方面：
1.1 城市洪涝韧性建设的理论研究
以海绵城市理论为代表的城市洪涝韧性研究较为丰富，总体而言以低影响开发(LID)研究为主，结合最佳雨洪管理措施(BMPS)、绿色基础设施理论(GI)和水敏感性城市设计(wsUD)等前沿研究，共同构成了城市洪涝韧性的理论基础体系。仇保兴深入解读了LID的内涵、实现途径和关键要点E：贾海峰等通过对国内外LID BMPS的经验做法进行研究分析，提出了城市降雨径流控制LID BMPS规划方法体系4。
1.2 城市洪涝韧性建设的技术探索
该类研究又可细分为三类：第一类是基于雨水管控目标的径流总量、污染控制、径流峰值等控制指标值的研究，旨在建立更完善的雨水控制指标体系：第二类是以SwMM.MIKE、SLAMM等为代表的雨洪模拟技术研究，大多以优化模拟模型的精准度为研究目标：第三类为城市洪涝韧性建设过程中的施工设施材料应用尝试与创新。李俊奇等基于海绵城市建设指南，深入分析我国的设计降雨量分布特征，确定了我国径流总量控制目标区域划分的基本方法：王晓霞等分析了当前各类雨洪模拟模型的特征与适用范围，提出了城市雨洪水动力学耦合模拟的发展方向
1.3 城市洪涝韧性建设的规划实践与管理
这方面的研究主要根据现有的城市洪涝韧性规划建设实例，剖析城市洪涝韧性的具体实现路径，多角度综合分析城市洪涝治理模式与管理方法，提出诸如规划实施手段、资金筹措方法、协同治理模式等提升城市洪涝韧性的相关规划实践措施和策略建议。这些研究针对性和应用性都相对较强，对其他城市具有很好的参考意义。魏依柯基于对美国、英国和中国城市雨洪管理政策的比较分析，总结当前我国城市韧性建设的不足，提出具有中国特色的城市洪涝韧性管理体系建设的政策建议：富禹豪以昆明市为研究对象，提出韧性城市视角下城市洪灾防控体系完善的具体建议
从研究深度上来看，城市洪涝韧性治理的相关理论研究和技术探索都已自成体系，近年来随各地海绵工程建设项目的快速增加，城市洪涝韧性的规划实践方面也逐步完善，其在“建设”与“应用”方面有了较为丰富的研究成果; 但当前城市洪涝韧性治理绩效不显的一个重要原因便是相应的管理与运营机制极不完善，尽管相关研究中已涉及到管理模式等方面的探索，但在内容和深度上仍存在较大不足，具体表现在: ①管理模式与服务方式的智慧化研究较为稀缺; ②相关协作机制的落实路径研究不足; ③管理工作的评价体系与责任制度研究较少，缺乏评价标准和责任制度认定。这些管理与运营方面的缺陷进一步使得城市洪涝韧性治理的建设效果大打折扣，造成相关洪涝治理项目因管理不足而低效化和无序化，以致城市洪涝韧性建设难以达成预期的生态治理效果。
2城市洪涝韧性治理的建设现状与核心困境
2.1城市洪涝韧性建设现状与问题概述我国当前城市洪涝韧性建设以海绵城市为主要方法手段，通过推行海绵城市试点建设以推进城市对暴雨、洪涝等极端气候灾害的韧性应对能力。国家财政部、住房城乡建设部和水利部等部门先后颁布《海绵城市建设技术指南》、《海绵城市建设绩效评价与考核办法》等政策制度，旨在明确海绵城市建设的申请、绩效评价及考核方法。各试点城市也纷纷出台各自辖区内的政策制度，发布了关于海绵城市建设的财政补助方法、pp实施方案、考核指标体系、技术规范导则，进一步完善了城市洪涝韧性治理体系。
目前各试点城市的洪涝韧性建设项目均已初步落实，不同程度上提升了城市整体水质、改善城市生态环境品质，不少地区也开始逐步缓解城市内涝问题。但不可忽视的是，当下我国城市洪涝灾害的韧性治理仍存在各类现实问题，大致可归纳为4类：①新兴技术应用浅、洪涝治理设施维护困难等技术工程问题：②全局治理观念薄弱、洪涝治理项目分布碎片化等规划设计问题;③保障制度欠缺、部门协作困难、服务水平不足等管理服务问题：评估标准不统一、建设指标不完善等标准建设问题。
这四大问题相互影响，共同导致了城市洪涝灾害的韧性治理效益低下的困境。其中技术工程的欠缺是相关洪涝治理项目建设缓慢的表象因素，管理服务的落后才是城市洪涝韧性建设推进困难的根源因素，管理服务最大的问题是政府的智慧化运营实现、服务体系完善与管理路径落实的问题。通过深入剖析现有运营体系、服务机制和管理方式的问题表现与困境根源，探寻城市洪涝韧性治理体系的智慧化管理转型路径与方式，促进现有城市洪涝治理项目的积极落实与精准实现，是此次研究的核心任务与要求。
2.2从管理运营与政府服务体系看城市洪涝韧性治理的核心困境
政府作为城市洪涝韧性建设的协调者、督察者和服务者，同时担负着规划指导、组织管理、监督检查、协调控制和社会服务等多重职能，是体现城市洪涝韧性治理能力的直接载体。当前政府的管理运营仍然存在严重的失职与欠缺，主要体现在管理方法的不协同不统筹、服务机制的不健全不兼顾，以及运营体系的不科学不高效(图2)，这些因素共同造成当前城市洪涝韧性建设效率低下、成效不显的窘迫困境。
政府的管理运营与服务体系问题所涉及的因素颇多，具体梳理之后可分为以下几个方面：①智慧化管理程度过低，洪涝治理项目管理粗放并难以明确其实效：②项目多头管理，部门协作困难，相互协作路径不清晰不明确：③基层目标不明晰，精准治理难以实现：④评估效果扁平化，评估科学性与标准化不足：⑤洪涝治理项目建设碎片化，城市的全域治理观念薄弱：⑥宣传落实概念化与定性化，缺乏定量标准与要求：民众参与机制欠缺，相关工程难以获得市民支持。
管理方式的欠缺直接造成城市洪涝韧性治理体系混乱，服务机制的不完善致使城市洪涝韧性建设的实施操作困难，运营体系的低效导致了城市洪涝韧性建设项目难以长效运行。洪涝韧性治理作为城市建设领域的新成员，更倾向与新时代背景下的新思维接轨，传统的城市管理方法难以适应城市洪涝韧性建设的发展需求[1：另一方面现有的管理体系改革与完善往往专注于细节举措，未从大格局上把握城市的整体雨洪韧性需求，其改革效果也难有实质性的突破;因此有必要从当前城市洪涝韧性建设的管理困境出发，结合高效化、智慧化的城市管理需求，探究城市洪涝韧性治理体系的转型路径与方向，突破现有制度体系限制，构建纵向交互、横向统筹、内外兼顾的城市洪涝韧性智慧化治理模式。
3从传统到智慧的运营优化-城市洪涝韧性治理转型
3.1 城市洪涝韧性的智慧化治理目标智慧化的城市洪涝韧性治理就是要解决传统城市雨洪管理低效与碎化问题，以资源全民共享、治理全局覆盖、政务全网通办、全域泄洪安全、产业全面提质、设施全城连接作为基本目标需求，以动态监控、智能分析、精准预测作为基本特征，全面提升城市的雨洪检测、水资源调度、雨水应急反应与安全保障水平，实现政府管理与服务的智慧化转型(表1)
3. 2 困境突破与转型思路
当前城市洪涝韧性的建设低效问题和管理粗放问题十分严峻，管理机制与服务体系都过分依赖与传统城市建设的方法与经验，管理和服务效率十分低下，亟需在现有桎梏上破旧革新。相较于传统的城市洪涝韧性建设，智慧化城市洪涝韧性治理作为当下的新技术与新理论的集成，不论是治理方式与技术手段，还是思维理念与管理方式上都具有独特的优势与特点( 表 2) 。
城市洪涝韧性治理的智慧化就是将韧性城市的自控性、自组织和自适应思维与海绵城市的生态治理理念、智慧城市的智慧服务技术相结合[1。借助大数据技术、5G网络和智能中枢等高新技术手段，连接城市洪涝韧性建设的信息孤岛，联合防涝工程的布局碎片，达成城市洪涝韧性项目从规划设计、施工维护到政府运营的全生命周期智能化管理，使城市雨水资源管控走向全域化、网格划、精细化和动态化(图3);同时，在统一的地理空间框架下，整合多要素、多时段的城市洪涝时空数据，并通过空间要素关联整合各类动态变化的信息数据，形成统一的城市洪涝灾害应急管理时空信息数据库，实现覆盖全面、数据精准的城市洪涝韧性规划“一张图”管理，满足快速化、智能化的城市决策需求。
韧性城市、海绵城市与智慧城市都是前沿的城市管理理念，规划领域已逐步尝试这方面的探索，全国两会提案也在积极倡导智慧城市、规划信息化、多图合一与海绵城市理念的结合，智慧化的城市洪涝韧性建设必然是未来解决城市洪涝问题最有效的路径选择，也是当前城市洪涝治理困境的核心突破思路。
3.3 智慧化管理的制度完善城市管理制度和政策机制是影响城市洪涝韧性建设质量的根源因素[1]。从法规体系来看，城市洪涝韧性治理的相关法律法规体系十分薄弱，远不能满足城市洪涝韧性治理的管控引导要求;从责任制度来看，城市洪涝韧性建设的管理绩效考核制度极不完善，部门职责亟待明晰;从引导系统来看，城市洪涝韧性治理的标准规范体系存在空白，相关的技术规范和图集导则亟待完善：从准入机制来看，当下建设门槛存在“高资质、大规模”的要求，大量技术达标的中小企业难以参与其中。
城市洪涝韧性建设的管理制度完善当以法律法规体系、绩效责任制度、政策引导系统和建设准入机制四个方面为主要突破口，以“强法律、明责任、定标准、降门槛”作为管理制度改革的基本纲领，提出智慧化的改进措施与办法，整体改善城市洪涝韧性建设效果(图4)。
具体而言，"强法律”的核心在于弥补现有法律缺陷和强化现有管理办法的约束力，除需建立专门的城市洪涝韧性建设管理办法外，还应依托城市总体规划等具有法律约束力的文件，强化城市洪涝韧性建设的管控力度："明责任”的重点在于工作绩效的考核与奖励制度，不仅要建立政府部门的考核奖励制度，还应兼顾社会力量的积极性，建立私企单位的考核奖励制度; “定标准”和“降门槛”的重点在于确定现有机制中标准与门槛的强弱度，既不能过高致使建设难度过大，也不能过低导致工程质量低下。
3.4 智慧化运营的优化策略城市洪涝韧性建设低效和管理粗放问题，除了在管理制度上树立智慧化、精细化的治理理念外，还需把政府的服务运营策略优化作为提升城市洪涝韧性建设能力的重要手段(图5)。从当前实践来看，“统筹性、便捷性、协同性、时效性和工程性不足”是城市洪涝韧性治理体系长效运营的最大阻碍1，具体而言即城市洪涝韧性建设工程的运营粗放无序、政务通畅性弱、设施布局混乱、监管时效不足和建设部门联动不足，这也是城市洪涝韧性智慧化运营的策略优化基础。
3.4.1 治理项目全域协同是城市洪涝韧性治理体系长效运营的必要前提
要建立“市域一城市一街区”的全域协同治理体系，统筹全城自然绿色设施与人工治理工程设施，包括大江大湖等大型防洪资源跨域协同治理、公园水道等基础防洪设施全城统筹治理、社区道路等微型洪涝韧性工程的协同对接，共同实现雨水全域循环。
3.4.2 治理项目精细组织和系统管理是城市洪涝韧性建设策略优化的核心内容借助大数据和GIS等智慧技术，以洪涝治理设施编号入库、雨洪模拟预警等措施实现城市洪涝韧性建设的精细组织：依托城市洪涝韧性治理信息管理平台，构建城市洪涝韧性治理政务办理专线，公开城市洪涝韧性建设项目信息，实现城市洪涝韧性治理政务的高效性与畅通性; 同时通过明晰部门职责分工、强化城市洪涝韧性工程的设计审核、鼓励社会资金投入、细化公众参与渠道等方面实现综合全面的系统管理。
3. 4. 3 治理项目的有效管控是城市洪涝韧性智慧
化运营的重要手段以无人机、遥感和大数据等技术方法，完成大到整个城市的城市洪涝韧性建设项目的动态管控，小到各项重要洪涝治理设施的定期养护：此外以具体部门监管城市洪涝韧性建设进度，以群众监督管理部门的职权落实，也是城市洪涝韧性治理监管的重要内容。
3.5实施保障与反馈机制城市洪涝韧性治理的智慧化仅依靠管理模式上的转型是远远不够的，洪涝治理项目相关的建设范围广，涉及城市地下管道、城市生态空间规划等众多领域，这就决定了城市洪涝韧性建设需要详实的实施保障机制以协调各方利益主体意见[1]：同时由于城市洪涝韧性建设具有较长的周期性，各环节实时变化，因此需要完善的建设反馈机制以调整各环节建设内容：总体而言智慧化城市洪涝韧性建设的实施保障和反馈机制重点关注三个维度的内容：
3.5.1 完善数字化信息服务机制是基础按照智慧城市建设要求，通过建立在线监测网络，对典型城市洪涝治理项目实施动态监测，建立信息收集与共享机制，以集中反映城市洪涝韧性建设、运营和管理的全过程信息，逐步实现雨水动态监控和综合调度，为城市洪涝韧性建设的有效实施提供现代数字化管理手段，为政府部门的城市洪涝韧性建设决策提供科学化的现实依据。
3.5.2 建立精准监测与实时反馈机制是关键
智慧化的城市洪涝韧性建设利用互联网、卫星等科技手段，依托遥感技术的监测能力、大数据的数据分析能力以及云计算高效的处理能力，对城市地表水污染总体情况进行实时监测，及时反馈城市各路段积水状况以实时应对地表径流量变化，实现城市水系统智能调控和精细化管理，使城市快捷、智慧、弹性地应对内涝问题。
3.5.3 确定城市洪涝韧性建设循环调节机制是必要措施
城市洪涝韧性建设各环节的循环调节机制是其智慧化的集中体现：智慧化的城市洪涝韧性建设需依托大数据、遥感等监测技术准确把握各项洪涝治理设施的变化动态，借助信息服务平台的综合处理能力，有针对性、有根据地对城市洪涝韧性建设各环节进行实时调整，确保城市洪涝韧性建设稳定持续开展。
4结论与建议
城市洪涝韧性治理与智慧城市的融合是解决我国城市洪涝灾害问题的新趋势，尽管当前智慧技术在城市洪涝韧性治理中的应用尚浅，但未来的建设前景空前巨大。城市洪涝韧性建设过程中管理碎片化、建设模式落后等困境有赖于在组织管理上贯彻统筹治理理念，在技术实践中运用智慧技术而实现突破。其中政府的管理、运营与服务的智慧化转型与突破是提升城市洪涝韧性治理能力的核心因素。
城市洪涝韧性治理的智慧化既要解决现有管理的法律法规问题、绩效责任问题和建设准入问题，也要处理好设备养护、信息平台建设等实施反馈问题，更要增进政府部门间的协同治理，促进社会资本参与融入，鼓励市民参与交流，以智慧运营为核心，实现城市洪涝韧性治理体系的转型突破，服务保障机制的优化提升。
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[ Abstract JResilience management of urban flood disaster is an important way and effective means to improve the ability of urban flood risk response and rapid recovery. At present, the relevant research on urban flood resilience governance is mostly limited to spaceconstruction and governance technology, while the research on organization and management system and intelligent operation of urbanflood resilience governance is relatively rare. This paper starts from the current plight of fragmented management, unclear working interface and inefficient organization coordination in the management of urban flood resilience management, This paper puts forward the government intelligent management measures and operation mechanism improvement strategies for urban flood and waterlogging toughness governance, and constructs the urban flood and waterlogging toughness govemance mode which combines top-łevel design with grass-toots exploration, joint efforts of management department and construction department, and interaction between government guidance and publie creation. To realize the closed-Hoop and accurate management of the whole process of urban flood disaster byfunctional departments, and provide the experience reference for the system construction and management mode for the intelligent transformation of urban flood disaster resilience management in China.
[ Keywords] Urban Resilience: Intelligent Transformation: Flood Control Mode
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